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内容简介

民营化是当前我国发展混合所有制经济、深化国有企业改革的重要手段，大力推广政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnerships，也称为PPP模式），对于经济新常态下降低政府成本、提升政府治理能力具有重要意义。本书系“世界民营化大师”萨瓦斯教授的代表作品，也是民营化研究领域里程碑式的精品力作，由北京大学周志忍教授主持翻译。全书对民营化与PPP模式进行了深入、透彻的分析，使其成为相关领域研究者和实践者的必读书。

作者简介

E.S.萨瓦斯（E. S. Savas），享誉世界的民营化研究先驱与权威，美国纽约城市大学公共事务学院教授，民营化研究中心主任。在进入学术界之前，萨瓦斯教授曾在商界和政界任职，他曾担任纽约市首席副城市行政官、联邦住房与城市发展部副部长等职。在政府部门，他是一位能够强有力地推动政府民营化改革的高级官员；在学术界，他则是一位著述颇丰的杰出学者，出版著作（含合著）15部，发表论文130余篇，其著作被翻译为十多个外文版本，在民营化领域具有极强的国际影响力。

目录

第1部分民营化的背景

第1章导论
1��1民营化的动力
1��2民营化的历史进程
1��3本书内容架构
注释


第2章政府增长
2��1政府规模
2��2政府增长的原因
2��3讨论
注释
第2部分民营化的理论

第3章物品和服务的基本特征
3��1排他性
3��2消费
3��3物品和服务的分类
3��4集体物品产生的问题
3��5小结
注释


第4章提供物品和服务的不同机制
4��1服务的提供、安排和生产
4��2制度安排
4��3复合安排
4��4安排方式和物品类型之间的关系
4��5不同安排方式的比较
4��6民营化
4��7公私伙伴关系
4��8小结
注释
第3部分民营化的实践

第5章民营化的原因和形式
5��1民营化的原因
5��2民营化的形式
5��3民营化的案例
5��4民营化过程的管理
5��5小结
注释

第6章民营化的效果
6��1公共服务的合同承包
6��2固体垃圾收集服务的民营化
6��3国有企业的政府撤资
6��4小结
注释

第7章公共服务的合同承包
7��1签约过程
7��2小结
注释


第8章政府撤资
8��1撤资的方式
8��2撤资的策略
8��3撤资操作指南
8��4小结
注释

第9章基础设施领域的公私伙伴关系
9��1基础设施民营化的优点
9��2公私合作的形式
9��3几个重要问题
9��4小结
注释

第10章教育改革和福利国家的民营化
10��1教育领域的竞争和选择权
10��2社会福利制度改革
10��3 社会保障的民营化
10��4小结
注释

第11章民营化的阻力
11��1操作层面的障碍
11��2法律层面的障碍
11��3来自各方面的反对
11��4反对的理由及其辩驳
11��5小结
注释

第12章民营化的未来
12��1民营化的前沿领域
12��2民营化的新方向
12��3一种新的公共哲学
注释


索引

译后记

精彩书摘

译者前言

民营化与政府治道变革




民营化在当代政府改革中的地位




自19世纪70年代末以来，全世界范围内掀起了汹涌澎湃的行政改革浪潮。“当代行政改革是
在世纪之交和时代转型的环境下推行的。改革既是对数十年来行政管理实践的检讨和反思
过程，同时也是对新时代、新环境的自觉适应过程。打破传统的行政模式，建立适应后工业
社会和信息时代的‘后层级制行政模式’，既是时代对改革的迫切要求，又是当代行政改革
的自觉目标。致力于传统行政模式向新行政模式的转换，使得当代行政改革具有划时代的重
要意义。”［1］
激进改革的时代必然是新概念、新理论、新模式、新机制层出不穷的时代。然而，俯瞰这一
五光十色、光

怪陆离的“新生事物”大观园，有一个影子似乎随处可见，这就是“民营化”——“更多依
靠民间机构，更少依赖政府来满足公众的需求。……在产品/服务的生产和财产拥有方面减
少政府作用，增加社会其他机构作用的行动。”(除另有标注者外，本前言中的引
文全部出自本书。)

从理论上来看，公共选择和新公共管理(管理主义)疑是当代行政改革的主导理论。公共选
择理论的独到之处在于：与传统行政学致力于改革完善政府本身不同，公共选择关注的中心
是政府与社会的关系。它认为“没有任何逻辑理由证明公共服务必须由政府官僚机构来提供
”，摆脱困境的最好出路是打破政府的垄断地位，建立公私机构之间的竞争。
［2］可以看出，民营化既是公共选择理论的逻辑结论，又是公共选择济世药方中
的一味主药。至于另一个主导理论“新公共管理”，在萨瓦斯看来，它是“一系列创
造性改
革的通用标签，其最显著的特征是将市场机制引入政治领域。……民营化显然属于新公共管
理的主流，体现了新公共管理的所有特征。……从这个意义上讲，民营化就是新公共管理”。
作为一种变革战略，民营化在实践中的地位毋庸置疑。政府“治道变革”含义广泛，但从大
的方面来说，非是“政府职能的市场化、政府行为的法制化、政府决策的民主化、政府权
力的多中心化。政府职能的市场化包括国有企业的民营化、公共事务引入内部市场机制等”
。［3］美国公共行政学会前会长马克·霍哲曾对当代行政改革的主线
做了这样的评论：我们的社会处在一个关键的交叉路口。公众对政府的生产力低下正在失去
耐心。两条变革途径似乎正在分叉：一是高举民营化大旗，利用民间部门高效率、低成本地
提供必需的公共服务；另一条是公共部门提出一系列创新方案，改善对公众的服务并重新
获
得公众的信任。［4］作为后一种变革途径的积极支持者，霍哲对民营
化战略持有怀疑和保留态度。但是，在他提出的公共部门的创新方案中，建立伙伴关系是核
心要素之一。所要建立的伙伴关系包括社区伙伴(公民与志愿者)、私营部门伙伴、非营利组
织伙伴等，而这些恰恰是民营化的重要形式。换言之，表面上与民营化战略针锋相对的内部
改革战略依然摆脱不了民营化。
从未来角度看，民营化疑是各种政府新治理模式的核心要素。奥斯本、盖布勒提出的“企
业化政府”模式，可以说是用市场机制重塑政府的典范。书中提出的企业化政府的十大原则
，几乎都与民营化有着千丝万缕



的联系。［5］起催化作用的政府是一
种把政策制定(掌舵)同服务提供(划桨)分开的体制，而权力转移、公私联合、伙伴关系等是
起催化作用的政府的主要手段。值得一提的是，“掌舵而不是划桨”这一提法本身，就源自
萨瓦斯的早期著作。此外，社区拥有的政府、竞争性政府、受顾客驱使的政府、有事业心的
政府、以市场为导向的政府等原则，都与民营化息息相关。在对公共管理未来模式的研究和
探讨中，彼得斯提出了未来政府四种“更为系统的战略构想和模式”：市场式政府、参与式
国家、弹性化政府和解制型政府。但正如他本人所言：“除市场模式外，其他治理模式并没
有一个明确而完整的理论表述……尽管每一个模式所提出的解决问题的方案各有不同的目的
，但是这些模式对问题的分析和所提出的解决方法却有相似之处。大多数的改革都会带
来这样的后果：‘架空’政府，并降低政府尤其是职业公务员在社会中的作用。”［6］日耳曼行政传统的国家受宪政体制的限制，行政现代化主要是在
现存的制度框架下进行管理手段、方式和过程的革新，即“非连续渐进式行政改革”。
指导和调控新模式(the new model of guidance and steering)可以说是这种改革的标
志，其构成要素则包括“结果导向的预算制度、测定行政活动产出的成本、商业会
计制度在公共部门的应用、吸引外部资源/合同出租/私有化、开放竞争”等。［7］可以看出，指导和调控新模式也深深打上了民营化的烙印。

从主导理论、变革战略、未来模式诸方面看，民营化疑具有举足轻重的地位。也许正是由
于这一点，萨瓦斯于1987年出版的著作《民营化：改善政府的要径》被译为13种语言出版。
然而，在关于当代行政改革的中文文献中，有关民营化的研究还相当零散和肤浅。《
民营化与PPP模式：推动政府和社会资本合作
》一书的翻译出版因此具有里程碑的意义。
来自社会的压力要求教育、社会福利以及社会保障领域做出积极的变革。都市学校的糟糕状
况是教育改革最主要的推动力，改革的主方向是终结由政府税收供养的、垄断的学校体制。
选择权和竞争则是这场改革的主要战斗口号。目前旨在建立父母选择权的主要措施包括：凭
单制度、学费税收扣除、免税储蓄账户和特许学校等。在学校内部，学校管理部门可
以通过合同承包的方式在后勤服务——交通、伙食、看护服务等中引入竞争。
教育团体强烈地反对改革，强有力的教师工会被称为“教育改革最主要的阻力”。［104］但公
众对教育改革的支持鼓舞着主张改革的政治领导人。这些领导人越来越认识到，不改变现有
垄断体制的改革是毫用处的，必须对整个学校体制做出结构性的调整。
长期以来，扶危济困的个人努力被国家化了，也就是说，它们让位于越来越多的政府项目。
然而，这些政府项目的良苦用心并不能掩盖其内在的缺陷。于是，福利改革被提上日程。福
利
改革弱化政府的责任，转而努力发掘促使人们去工作的市场激励。社会福利的民营化有两种
形式，一种以替代为特征，它力图重新发掘和复兴传统社会组织的积极角色；另外一


种以授权为特征，它通过凭单制和合同承包（与私营组织或非营利组织签订合同
）的形式实现。
就合同承包而言，主要的挑战在于寻找到合格的投标者、准备招标合同细则和监测合同承包
商的工作绩效。凭单制度在儿童日托服务、家政服务以及工作培训等领域正得到越来越广泛
的应用。
在其他国家逐渐借助市场和一些自我服务安排解决日益迫近的养老金问题时，美国社会保障
体制的改革也呼之欲出。在美国存在两个极端的争论：（1）为增加社会保障基金的
回
报率，政府应当购买私营公司的股票或债券，也就是说，使这些公司部分地国有化；（2）
应由个人
管理自己的退休金账户，该账户资金至少应由一部分薪水扣除来提供，目前这部分钱是归政
府所
有的；因此，这项主张被称为是社会福利系统的部分私有化。改革的反对者们认为，前一种
改革趋向是危险的，而后一种改革成本高昂。
当新千年的钟声响起时，教育、福利国家以及社会保障体制等领域的改革仍将是美国最主要
的政策议题。

前言/序言

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