内容简介

本书是《中国古代政治制度试论》（陕西师大出版社2000年版）的修订版下册。本书以马克思主义为指导，以唯物史观的立场和方法探究中国古代政治制度的基本规则和运行机制，全面论证了古代地方政府的发展演变过程，分析了古代的中央与地方关系及其体制运作，探究了古代地方体制的职能变迁和吏治问题；阐述了古代官吏的培养、选拔、任用、职务规范、考课、奖惩黜陟、品秩俸禄等制度内容，研讨了世卿制、察举制、九品中正制、科举制的变化轨迹。全书资料翔实可靠，逻辑严谨，言必有据，有助于读者从政治制度角度了解中国国情的历史渊源，初版得到学界较高赞誉，适用于对本主题感兴趣的各类读者。

作者简介

刘文瑞，男，陕西子洲人，西北大学公共管理学院教授。
主要从事管理学原理、行政管理学、中国政治制度和管理思想等方面的研究，其学术研究横跨政治学、管理学、社会学、历史学各个学科，共发表各类文章500余篇，其中学术论文70余篇，有40余篇文章被人大报刊复印资料全文转载，部分文章在学术界有较大影响。
出版个人专著6种，合著专著8种，独著和参与编写普及读物6种，合作编写教材6种。其中获省部级社会科学研究成果二等奖2项，三等奖3项，获省部级教学成果二等奖一项。
从90年代起，在西方管理思想研究领域耕耘多年，正本清源，对西方名家大师的管理学说进行了系统梳理，形成《管理思想大系》书稿180万字（已出版50万字），在国内影响较大。近10年来，对中国管理思想进行全面研究，形成书稿60万字，在国内具有开创性质。

出版新作：
《中国古代政治制度：皇帝制度与中央政府》（修订本）上
《中国古代政治制度：地方体制与官僚制度》（修订本）下
《历史深处的管理智慧》①②③分册
《世界管理大师丛书：那些改变世界管理的人》（共15册）
《管理学在中国》
《管理的尺度》
《看电影，学管理》

精彩书摘

秦统一以前，中国是一个逐渐由散漫走向一体的过程，早期所谓的国，实际上只是一个部族活动的有限区域。随着社会的进步，国不断扩大，数量也不断减少。按史籍记载，相传黄帝之时有百里之国上万，禹会诸侯于涂山，执玉帛者万国，商初有三千国，周初为一千八百国，春秋时则为一百几十国，到战国则只有七雄以及十几个小国了。在进入阶级社会以后，国与国的关系，靠分封制维系。

夏商时期虽然有所谓内服官和外服官之分，但实质上没有地域性的地方政府。有人认为，内服官就是中央官，外服官就是地方官，这种说法有误。内服与外服的区分，依据的不是地域关系而是血缘族属关系。“服”的本意，就是用来区分血缘远近的（古代服制分斩衰、齐衰、大功、小功、缌麻五级），是一个族属概念而不是地域概念。夏商时期的所谓地方政府，其实质并非地方政府性质，而是部族性的外围统治集团。在商代，本族即所谓内服，臣服于自己的其他部落氏族即所谓外服。内服由商王直接管理，在中央政权下设“百姓”从事基层性的管理事务；外服则分封原部落或氏族的首领，由其自行管理。如商代时在西方分封姬周，就是外服的分封之例。当时，商王室在本族内服的统治还较为严谨，但外服诸侯与中央的关系则十分松散。一般来说，外服官对于商王室，只承担缴纳贡赋、随王出征、祭奉商祖这几种义务，商王则有保护外服诸侯的责任。至于外服区域内的政治、行政与管理，商王不加干涉。西周时，分封制高度成熟。即所谓封邦建国，广建诸侯，以藩卫宗周。周王分封，以同姓为主，封国同中央的关系较为紧密。《荀子·儒效》曰：周公“兼制天下，立七十一国，姬姓独居五十三人焉。周之子孙，苟不狂惑者，莫不为天下之显诸侯”。西周时期的封国诸侯世袭，诸侯之子除嫡长子世袭其位外，其馀子弟再分封为卿大夫，卿大夫除嫡长子世袭其位外，其馀子弟再分封为士，士则为国服役，其子弟为平民。汉代班固曾称赞这种分封制道：“亲亲贤贤，褒表功德，关诸盛衰，深根固本，为不可拔者也。”被周王分封的诸侯，接受周王的册封和礼器，对周王承担纳贡、朝聘义务，并承担随王征伐、祭祀、吊丧庆贺等义务；周王则对诸侯承担保护其统治以及调解诸侯之间纠纷的责任。封国内的行政、司法，则由诸侯全权管理，周王一般不加干涉。周初，曾经对个别异姓诸侯派遣过监督官员，如对原商朝后裔的封国所派的三监，但这种情况属特别措施，并不常见。通常情况下，诸侯享有充分的统治自主权。

各诸侯国政府的设置，大体上同周制相仿，仅规模略小而已。诸侯国之间、诸侯国与宗属国之间，仅有一个大致区域划分，没有明确的疆界。但是，没有明确的疆界不等于完全没有疆界。实际上，经过夏商周三代上千年的逐渐演变，地域关系开始在国家政治中日益重要。到了西周，国家组织结构已经有了地域关系的因素，这就是周代的国野制。只不过当时的地域关系依然受血缘关系的支配并服务于血缘关系而已。西周的分封制，既表现为部族统治的血缘性，又表现为疆界划分的地域性。所谓宗法制，实质就是分封制中侧重于血缘关系的称谓；所谓国野制，实质上就是分封制中侧重于地域关系的称谓。

国野制又称为都鄙制。“国”就是统治的中心城邑，也称“都”、“邦”，“野”就是统治的外围，也称“鄙”，国与野之间以郊为界。统治机构设在国内（即都内），野外的管理则十分松散。商周的国都不大，如孟子所说的“汤以七十里，文王以百里”而王，以及“周公之封于鲁，为方百里也”；“太公之封于齐，亦为方百里也”（《孟子·公孙丑上》、《告子下》）。《史记》也说：“齐、晋、秦、楚，其在成周甚微，封或百里，或五十里。”而且所谓的百里或五十里还可能包括郊在内。国中的居民，以统治部族的族人为主，即国人，也有家内奴隶。过去一般认为，被统治者不得在国内而只能居于野，现在学术界认为，国内亦可能有部分被征服的部族，如周初分封的“殷民七族”、“怀姓九族”，也有部分居于国内。野中的居民，则主要是被统治者或臣服者，包括大量其他上古部族和夏、商的后裔，以及被称之为蛮、夷、戎、狄的少数民族。

在分封制下，由于诸侯在其境内享有统治全权，加之周王室缺乏对诸侯国有效的控制监督，从而为西周后期诸侯国扩张实力、尾大不掉提供了条件，留下了争霸的空隙。

春秋时期，分封制逐渐演变，诸侯国的边界逐渐形成，《左传》中已有了大量的关塞名称，证明了诸侯国已有了疆域界限。有学者认为，春秋时习见的封人一职，就是典守封疆并在附近建邑立都的大夫。春秋各国，已有了“疆圯*（读音yí）之司”，有了数量较多的“疆吏”、“边吏”、“边人”。和春秋以前相比，在战争中国都一旦被占领即告灭国的情形已不复存在。反过来，春秋时期诸侯国的使臣出使或军队远征，需要向中间国“假道”，也证明了这一时期的国家不再限于都，其主权以及于野。在《左传》等文献中出现了“国家”连称，也说明了都与邑已融合为主权整体。至于这时“小国”和“大国”的区分，更证实了疆域的重要，西周所封的宋、鲁，原为大封，但此时均不得称为大国，而原在边鄙的楚、秦，无人不以大国视之。因此，有学者认为，此时，中国历史上的“领土国家”已经初步形成，血缘关系与地域关系开始嬗代。与之相伴随，春秋时期的小国不断被邻近的大国灭掉。以扩充大国的疆域。可考的不完全记载有：楚灭掉四十三国，晋灭掉三十四国，秦灭掉二十三国，齐灭掉十国，鲁灭掉九国，宋灭掉七国，吴灭掉五国，郑、卫各灭掉三国。

但是，春秋时期的“领土国家”还十分初始，国家的疆域并不固定，疆域国家之中，还有不少部族性的“国中之国”，国中的基本统治方式和统治层次，依然是血缘性的分封体制形成的。卿大夫家族在国家中居于重要地位。因此，对春秋时期的“领土国家”，尚不能予以过高评价。地域关系比较彻底地取代血缘关系，有待于战国时期的最终完成。

春秋时期，出现了郡和县这两种新型的地方建制。郡和县完全不同于以往的分封制地方体制，成为新型的、适应于中央集权专制的地方政府体制的前身。郡县的出现，是中国地方政治制度的划时代变化。县最早出现于秦武公时。《史记·秦本纪》载：秦武公十年（公元前688年），“伐邽、冀戎，初县之”。武公十一年，“初县杜、郑”。厉公二十一年，“初县频阳”。秦武公所伐之邽，即上邽，在今甘肃天水。就在秦武公在上邽、冀设县的同时，楚国灭了权、申、息等小国，在这些地方也置了县。此后，各诸侯国纷纷在所攻占之地设县管辖，到春秋晚期，县已经普遍设立。

郡的出现较县要晚一点，秦穆公时期（公元前659～620年），秦国出现了郡的设置。郡和县相比，出现较早的县相对接近于统治中心区域，而出现较晚的郡则处于边远地区，多与少数民族接壤。如：“魏有河西、上郡，以与戎界边”。秦昭王灭义渠戎之后，“于是秦有陇西、北地、上郡，筑长城以拒胡”。赵武灵王破林胡、楼烦之后，“置云中、雁门、代郡”。燕“置上谷、渔阳、右北平、辽西、辽东郡以拒胡”。起初，郡县平级，都隶属于国君，互不统辖，但由于郡比县位置偏远，故人们习惯上视郡低于县。而郡的面积一般比县大，所以到了战国时期，随着兼并战争的进行，郡的地位逐渐开始高于县。

郡和县都是诸侯国新占领地区的统治建制。就其字义来讲，县者，悬也；郡者，裙也。均指依附于中心区域的边远地区。也有人认为，郡者，君长之谓也。清人姚鼐曾说道：“郡之称盖始于秦晋，以所得戎翟地远，使人守之，为戎翟民君长，故名曰郡。如所云阴地之命大夫，盖即郡守之谓也。”

关于郡县地位的变化，《通典》曰：“春秋时，列国相灭，多以其地为县，则县大而郡小。故《传》云：上大夫受县，下大夫受郡。县邑之长曰宰，曰尹，曰公，曰大夫，其职一也。至于战国，则郡大而县小矣。故甘茂谓秦武王曰：宜阳大县，名曰县，其实郡也。”杜佑的这一段话，较准确地反映了郡县地位的变化。需注意的是，杜佑所说的郡县“大”与“小”，只能理解为郡县地位高下的变化，而不能理解为郡县面积的大小变化，否则，就会发生误解。对此，姚鼐认为：“郡远而县近，县成聚富庶而郡荒陋，故以美恶异等，而非郡与县相统属也。”①

随着分封制的破坏，郡县不再分封世袭统治者。起初，诸侯国君在新征服的地区派遣官吏驻守，分设郡县只不过是为控制新征服地区所采取的一种权宜措施。后来，郡县则演变成为一种新的地方行政制度。郡县的长官由诸侯国君任免，称为令、守、尹，在诸侯国君的领导指挥下，统辖管理境内事务。这种体制，加强了中央对地方的控制。战国时期，之所以能够在政治上形成中央集权，其基础就是郡县制。因此，应当高度肯定郡县制的产生和发展在中国政治制度史上的进步意义。郡县制取代分封制的本质，是在国家体制中以地域关系取代血缘关系，由部族国家变成疆域国家。

郡县制在刚出现时，其政府设置十分简单，建制大小也不均衡，而且一般均为军政合一性质。随着郡县制的发展，郡县政府开始走向正规。战国时期，秦孝公在变法改革之中，统一了县的组织和设置标准。据《史记·秦本纪》载，孝公十二年（前350年），“并诸小乡聚，集为大县，县一令，四十一县”。此后，县就成为中国古代地方政治制度的基本建制，沿用至今。