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内容简介

本书以“精准扶贫的顶层设计与具体实践”为主题，以8个省（自治区、直辖市）的典型案例调查为基础，阐明了精准扶贫顶层设计转化为具体实践的丰富过程，揭示了取得的成效、经验和存在的矛盾与问题，提出了促进精准扶贫的对策建议。中央与地方的关系是本研究的逻辑线索，地方政府在顶层设计的指引与规制下所呈现的能动性和实践创新是本研究的重点，这种能动性和实践创新所反映的地方政府的行为规律及其对政策制定的启示是本研究的最终指向。

作者简介

陆汉文，男，1971年生，湖北云梦人，历史学博士，华中师范大学社会学院教授、博士生导师，中部地区减贫与发展研究院院长。1989年9月至1993年6月攻读兰州大学马克思主义科学系学士学位。1993年9月至1996年6月攻读武汉大学哲学系（社会学系）硕士学位。1999年9月至2002年6月攻读华中师范大学中国近代史研究所博士学位。2003年9月至2005年6月任中国人民大学社会学系博士后研究人员。1996年7月至2000年9月历任华中师范大学社会学系助教、讲师。2000年9月至2007年8月历任广西大学公共管理学院讲师、副教授、教授。2002-2006年任广西大学公共管理学院副院长。2007年调入华中师范大学。曾担任联合国粮农组织、国际农业发展基金、亚洲开发银行等国际机构减贫项目咨询专家，全国连片特困地区区域发展与扶贫攻坚系列规划编制首席专家，全国“十三五”脱贫攻坚规划编制专家。主要致力于农村减贫与发展研究。
黄承伟，男，广西灵山人，博士，国务院扶贫开发领导小组办公室全国扶贫培训宣传中心主任、研究员，华中师范大学兼职教授、博士生导师。1986年7月、2001年7月、2000年8月分别毕业于广西农业大学农学系、农业经济系和中国科学院资源科学与地理研究所地理信息系统专业，分获农学学士、硕士和理学博士。从20世纪90年代初开始从事减贫与发展领域的理论、实践研究和管理工作。在利用外资扶贫、灾害管理减贫、扶贫能力建设、对外减贫合作、扶贫理论发展等方面成绩突出。主持完成各类研究项目50余项，包括国家社科基金项目，国家外交部、发改委、财政部等部委委托项目，世界银行、亚洲开发银行、联合国开发计划署等国际组织咨询项目。参与国家扶贫开发领域重大专题调研及政策制定。在国家、省部级刊物发表学术论文130余篇，出版减贫与发展领域著作70部，多次荣获各类研究优秀成果奖。
蔡志海，男，1977年6月生，汉族，湖北麻城人，中共党员，华中师范大学副教授，社会学博士。1994-2001年就读于华中师范大学社会学系，先后获学士、硕士学位。2001年起任职于华中师范大学社会学院。2013-2014年为美国加州大学伯克利分校社会学系访问学者。研究方向：发展社会学、应用社会学。
吕方舟，中国传媒大学新闻学院。
何家伟，任教于华中师范大学政治传播学院。

目录

第一篇　主报告
第一章　精准扶贫的顶层设计与具体实践／3
　　一　习近平精准扶贫思想：精准扶贫顶层设计与具体实践的指引／3
　　二　精准扶贫顶层设计的总体框架／14
　　三　精准扶贫方略对扶贫开发提出的新要求新挑战／29
　　四　精准扶贫实践成效和存在的问题／37
　　五　深化精准扶贫精准脱贫的对策建议／41

第二篇　“六个精准”的顶层设计与具体实践
篇首语　贯彻六个精准，提高脱贫成效／47
第二章　扶持对象精准／50
　　一　扶持对象精准：解决“扶持谁”的问题／50
　　二　扶持对象精准的顶层设计／51
　　三　扶持对象精准的在地化政策与实践／53
　　四　小结与讨论／61
第三章　项目安排精准／66
　　一　项目安排精准的政策背景／66
　　二　项目制与农村扶贫开发／67
　　三　项目供给与政策资源匹配／69
　　四　项目落地精准／75
　　五　小结与讨论／79
第四章　资金使用精准／82
　　一　资金使用精准的政策背景／82
　　二　资金使用精准的顶层设计／83
　　三　资金使用精准的政策举措／87
　　四　资金使用精准的实施成效／91
　　五　小结与讨论／101
第五章　措施到户精准／102
　　一　扶贫政策落地问题／102
　　二　措施到户精准的顶层设计／104
　　三　措施到户精准的转化与落实／109
　　四　措施到户精准的实施效果与挑战／113
　　五　小结与讨论／115
第六章　因村派人精准／119
　　一　因村派人精准的政策背景／119
　　二　因村派人精准的顶层设计／121
　　三　因村派人精准的地方实践／125
　　四　因村派人精准的成效与问题／133
　　五　小结与讨论／136
第七章　脱贫成效精准／139
　　一　脱贫成效精准：解决“如何退”的问题／139
　　二　脱贫成效精准的顶层设计／139
　　三　脱贫成效精准的在地化政策与实践／144
　　四　小结与讨论／153

第三篇　“五个一批”的顶层设计与具体实践
篇首语　落实五个一批， 坚持分类施策／157
第八章　特色产业扶贫／161
　　一　特色产业扶贫的提出背景／161
　　二　特色产业扶贫的顶层设计／162
　　三　特色产业扶贫的在地化政策与实践／164
　　四　特色产业扶贫的初步效果／170
　　五　特色产业扶贫面临的问题和挑战／174
　　六　启示与政策建议／176
第九章　转移就业脱贫／181
　　一　转移就业脱贫的政策背景／181
　　二　转移就业脱贫的顶层设计／183
　　三　转移就业脱贫的地方实践与成功经验／189
　　四　转移就业脱贫存在的主要问题／197
　　五　启示与政策建议／199
第十章　资产收益扶贫／203
　　一　资产收益扶贫的提出背景／203
　　二　资产收益扶贫的政策设计／204
　　三　资产收益扶贫的地方实践／209
　　四　资产收益扶贫的效果与问题／214
　　五　启示与政策建议／218
第十一章　易地搬迁脱贫／221
　　一　国家贫困治理体系中的易地扶贫搬迁／221
　　二　精准扶贫方略下易地扶贫搬迁的顶层设计／223
　　三　易地扶贫搬迁的地方经验／226
　　四　启示与政策建议／239
第十二章　生态扶贫／244
　　一　生态扶贫的政策背景／244
　　二　生态扶贫的顶层设计／245
　　三　生态扶贫的政策措施／249
　　四　生态扶贫的实施成效／252
　　五　启示与政策建议／261
第十三章　教育扶贫／263
　　一　教育精准扶贫的提出背景／263
　　二　国家对教育精准扶贫的顶层设计／265
　　三　地方对教育精准扶贫的呼应／271
　　四　教育精准扶贫的突出成效／277
　　五　启示与政策建议／280
第十四章　健康扶贫／285
　　一　健康扶贫的提出背景／285
　　二　国家精准扶贫政策体系中的健康扶贫／286
　　三　健康扶贫的顶层设计／289
　　四　健康扶贫的地方经验与现实挑战／296
　　五　启示与政策建议／301
第十五章　兜底保障／306
　　一　国家贫困治理体系中的兜底保障式扶贫／306
　　二　兜底保障的政策体系安排／309
　　三　兜底保障政策的运行与实践反思／315
　　四　启示与政策建议／321
结　语／324
参考文献／327
后　记／338

精彩书摘

　　《中国精准扶贫发展报告（2017）》：
　　二是除省扶贫办资金使用和分配全部直接下放到县扶贫办外，贵州省厅其他相关部门仍然掌握项目和资金决策权，以项目为依托进行资金整合，基层对上级资金的依附性依托在项目之上，资金使用以项目的审批为准，基层不可改变资金使用用途、性质和方向，资金使用灵活性较差，存在资金无法被分配到最需要的项目或项目最需要的环节上。仅以贵州省生态农业扶贫中的猕猴桃产业和中药材产业项目为例，省厅部门财政资金投向的农业项目季节性强，且资金项目更多集中于前期投入（以扩大种植面积为衡量标准，导致前期投人通常主要用于苗木购买和新增亩数的开垦种植），忽视对劳动密集型产业的生态农业在后期维护管理阶段的投入。以项目为中心的扶贫资金使用不精准，导致原本前期收益较低的生态农业产业发展面临融资困难，资金压力过大，威胁生态农业项目的可持续发展。
　　三是精准扶贫整合资金来源渠道众多，在资金使用管理上存在多头管理、部门障碍等诸多问题，监管难度大，因此难以形成基于脱贫攻坚项目规划的合力，资金整合程序复杂、周期长，延误基层扶贫资金使用和项目实施进度。建议县扶贫系统具有资金分配和项目审批权，省级财政涉农资金的其他部门逐步全面下放资金的管理、使用，分配和监管权限，从而节省管理成本和提升资金使用效益。
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前言/序言

前　　言

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把扶贫开发工作纳入“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局，作为实现第一个百年奋斗目标的重要工作，摆到治国理政的重要位置，确定并贯彻落实精准扶贫、精准脱贫基本方略，开创了我国扶贫开发事业的新局面。
党的十八大以来，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》、《“十三五”脱贫攻坚规划》、《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》等文件就大力推进精准扶贫做出决策部署，围绕“六个精准”、“五个一批”的系列政策措施相继出台。至2016年，脱贫攻坚“四梁八柱”性质的顶层设计基本完成，相应的责任体系、政策体系、投入体系、社会动员体系、监督体系、考核评估体系大体成型，“撸起袖子加油干”、确保顶层设计落地生根成为新的焦点，精准扶贫进入狠抓落实的新阶段。
《中国精准扶贫发展报告》每年选择一个最能够反映上一年度精准扶贫实践突出特征的主题展开研究。《中国精准扶贫发展报告（2016）》的主题为“精准扶贫战略与政策体系”，主要就精准扶贫的顶层设计进行了梳理和分析。报告认为，在我国扶贫开发历史上，2015年最突出的特征是中央正式做出关于打赢脱贫攻坚战的决定，初步构建了精准扶贫的完整战略和政策体系，因而可视为打赢脱贫攻坚战的运筹帷幄之年、谋划布局之年。循此思路，《中国精准扶贫发展报告（2017）》的主题确定为“精准扶贫的顶层设计与具体实践”。这是因为，2016年是“十三五”规划的开局之年和脱贫攻坚的首战之年，大力推进精准扶贫顶层设计转化为有力行动和具体实践，成为中央相关部门和地方各级党委政府的工作重心，是该年度扶贫开发工作最突出的特征。
《中国精准扶贫发展报告（2017）》的研究目标为：阐明精准扶贫顶层设计转化为具体实践的丰富过程，揭示取得的成效、经验和存在的矛盾与问题，提出促进精准扶贫实践的对策建议。中央与地方的关系是本研究的逻辑线索，地方政府在顶层设计的指引与规制下所呈现的能动性和实践创新是本研究的重点，这种能动性和实践创新所反映的地方政府的行为规律及其对政策制定的启示是本研究的最终指向。
本报告正文分为三篇十五章（见图1）。第一篇由第一章组成，是主旨报告，从总体上阐述精准扶贫的顶层设计与具体实践，包括习近平精准扶贫思想及其指导意义、精准扶贫顶层设计的总体框架（“六个精准”和“五个一批”）、精准扶贫方略对扶贫开发实践提出的新要求新挑战、精准扶贫实践成效与存在的问题、深化精准扶贫精准脱贫的对策建议等内容。第二篇由第二章至第七章组成，分别阐述“六个精准”的顶层设计与具体实践。第三篇由第八章至第十五章组成，分别阐述“五个一批”的顶层设计与具体实践。“六个精准”和“五个一批”所包含的每一章，都按照大体相同的逻辑顺序展开，依次包括针对的问题、顶层设计、地方政策、成效与问题、启示与政策建议等，即首先阐明相关顶层设计的缘由（针对的问题），然后概述中央层面的政策设计及其在省、县等层次的具体化，接下来分析其实践效果和存在的问题，最后提炼出规律性认识并提出对策建议。“六个精准”取纵向观察视角，指精准扶贫的不同环节及其要求，即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准。“五个一批”取横向观察视角，指精准扶贫的实现途径（“五”并非数字意义上的确指），包括特色产业扶贫、转移就业脱贫、资产收益扶贫、易地搬迁脱贫、生态扶贫、教育扶贫、健康扶贫、兜底保障等，既有开发式路径，又有救济式措施，核心是因地制宜、因人施策、对症干预。正文之外，本报告另置前言、“六个精准”篇首语、“五个一批”篇首语和结语。前言简要介绍了报告背景、报告目标、内容框架、研究方法和研究取向，两则篇首语分别就第二篇、第三篇的研究主题、逻辑线索等作了说明，结语则概略论述了精准扶贫战略、政策和实践的重大价值、未来挑战和可能走向。
与《中国精准扶贫发展报告（2016）》主要依据政策文本展开研究不同，本报告主要依据实证调查资料进行研究。对于“六个精准”和“五个一批”的每一章，研究者均选择有代表性的省、市、县，通过焦点小组访谈、入户访谈、非参与式观察等方法收集第一手资料，在此基础上分析顶层设计地方化的过程及其实践效果。本报告实证调查所及省份包括湖北、四川、重庆、贵州、广西、安徽、甘肃、宁夏等8个省（自治区、直辖市），其中中部2个省，西南4个省（自治区、直辖市），西北2个省（自治区），在全国具有一定的代表性。主报告则是“六个精准”和“五个一批”相关章节实证分析和顶层设计制度文本分析的结合，突出对顶层设计与实践之间张力的把握。
作为智库成果，本报告坚持应用取向，把为精准扶贫实践服务作为基本追求。一是淡化理论概念和问题的讨论。一般只在各章节的结尾部分因应揭示规律的需要，适当涉及一些抽象概念或命题。二是注重对实际情况的把握。尽管因各种条件限制，本报告只能选择以部分省、县为例，对相关政策实践及其效果进行分析，得出的结论不一定有代表性，但研究者始终坚持把事实搞清楚，用事实说话，力图做到事实本身是可靠的。三是注重对实际问题的诊断和解决。研究过程中，始终将顶层设计是否落地、是否变形、是否切合实际和精准扶贫是否实现初衷作为思考和分析的重点。
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