许经营项目融资（PPP）模式是基础设施和公共服务领域的创新供给模式，2014年我国开始大力推广PPP模式以来取得了显著的成效，本书基于三位作者多年的PPP研究及实践经历，结合上万名学员的提问互动，汇集成1000个问答，分成8章，按照实践流程分别包括理论与政策、项目干系人、识别与论证、准备与立项、采购与谈判、执行与监管、移交与退出、案例与实践等。本书可帮助读者更直观系统地掌握中国PPP实务的要点和难点，全面解答PPP实务中的共性问题，也涉及个别的疑难问题，尝试给出建设性意见，为政策完善和实务创新提供思路。

作者简介

王盈盈，清华大学建设管理系教授

1理论与政策1
1.1PPP的定义与分类1
1.1.1PPP模式理论辨析1
1.1.2PPP实践的关键问题9
1.1.3PPP模式分类16
1.1.4PPP项目管理平台26
1.1.5PPP的未来命运28
1.1.6PPP的人才与知识33
1.2PPP相关政策解读34
2项目干系人48
2.1政府方48
2.1.1政府部门组织架构48
2.1.2PPP中心相关要点51
2.1.3政府出资人代表相关要点52
2.2社会资本方56
2.2.1谁是合格的社会资本方56
2.2.2社会资本方在PPP项目中的相关要点60
2.2.3各类投资人参与PPP的相关要点62
2.2.4民营企业参与PPP的要点69
2.3项目公司72
2.3.1项目公司的资金权要点72
2.3.2项目公司的管理要点75
2.3.3项目公司的其他要点80
2.4其他相关方83
3识别与论证86
3.1项目识别与筛选86
3.2物有所值评价92〖1〗特许经营项目融资（PPP）：实务问答1000例目录〖2〗3.3财政承受能力论证98
3.4PPP项目管理和信息化105
4准备与立项111
4.1实施方案编制111
4.2风险分担机制115
4.2.1风险识别115
4.2.2风险分担122
4.3交易结构设计127
4.3.1交易结构关键点127
4.3.2交易结构其他要点130
4.4融资模式设计136
4.4.1项目融资要点136
4.4.2PPP融资方式139
4.4.3基金融资要点143
4.4.4表外融资要点149
4.4.5其他要点150
4.4.6再融资要点152
4.5回报机制设计156
4.6价格机制设计160
4.7财务测算分析163
4.7.1财务测算要点163
4.7.2财务基础数据要点167
4.7.3财税相关要点171
5采购与谈判174
5.1各个招选环节174
5.1.1相关概念174
5.1.2资格预审要点176
5.1.3招选注意事项179
5.1.4招选方式分析181
5.1.5其他要点184
5.2采购文件186
5.3响应文件195
5.4投标评审198
5.5合同谈判201
5.6合同签署203
5.6.1PPP项目主协议203
5.6.2PPP项目其他协议207
5.6.3其他要点209
6执行与监管213
6.1投资与审批213
6.2设计与施工218
6.2.1设计要点218
6.2.2监理要点219
6.2.3施工要点220
6.3运营与管理225
6.3.1项目运营225
6.3.2运营回报226
6.3.3运营其他要点228
6.4监管与考核230
6.4.1PPP监管230
6.4.2PPP评估234
6.5履约与违约240
6.5.1合同变更240
6.5.2合同终止243
7移交与退出248
7.1移交安排248
7.1.1移交相关要点248
7.1.2移交程序251
7.1.3不同移交方式255
7.2退出方式257
7.2.1退出分析257
7.2.2不同的退出方式264
7.2.3其他要点269
7.3继续合作271
8案例与实践273
8.1市政环保城市基础设施项目273
8.2交通项目288
8.2.1公路项目288
8.2.2轨道交通项目291
8.2.3其他项目300
8.3地下综合管廊304
8.4园区开发、城镇化项目307
8.5养老、医疗、教育等公用事业类317
8.6金融机构主导的PPP案例325
8.7境外PPP案例328
附录基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例(征求意见稿)333
参考文献339

精彩书摘

CHAPTER3识别与论证
3.1项目识别与筛选〖*4/5〗224. 如何发起PPP项目?答：根据财金[2014]113号文件，PPP项目可以由政府或社会资本(项目建议书)发起，项目常见以政府发起为主，由县级以上人民政府有关行业主管部门提出PPP项目(如特许经营项目)建议和实施方案，境内外法人及其他组织可以提出PPP项目（如特许经营项目）建议。财政部和国家发展改革委对项目的发起方式认识是统一的。
225. 政府应如何发起PPP项目？
答：根据财金[2014]113号文件，当地财政部门或PPP中心应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。根据当地实际情况，确定当年计划实施的PPP项目，授权当地政府部门作为实施机构，最终以该实施机构向同级人民政府提出实施方案审批，作为发起的标志。
226. 社会资本应如何发起PPP项目？
答：根据财政部财金[2014]113号文第二章第六条的相关规定，PPP项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。对于由社会资本发起的PPP项目，社会资本应以项目建议书的方式向财政部门(或PPP中心)推荐潜在政府和社会资本合作项目。根据财政部《PPP项目合同指南》(财金[2014]156号)相关内容指出，如果PPP项目由社会资本发起，则可行性研究报告和项目产出说明由社会资本方完成。
综合以上相关规定，并结合发起PPP项目的一般性流程，由社会资本发起的PPP项目一般按如下流程操作［42］：
(1) 社会资本自发性开展市场调研，选择合适的地方政府及有意向的潜在项目，并编制项目建议书向财政部门(PPP中心)推荐潜在项目。
(2) 财政部门会同行业主管部门对项目建议书进行审查，并根据中长期财政规划对可能涉及财政承诺的项目进行审查，确定备选项目，并制定项目年度和中期开发计划。
(3) 对列入年度开发计划的项目，由社会资本按财政部门(PPP中心)的要求提交相关资料。新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。〖1〗特许经营项目融资（PPP）：实务问答1000例3识别与论证〖2〗(4) 财政部门(PPP中心)会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作。财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目开展财政承受能力论证。通过物有所值评价和财政承受能力论证的项目，可进行项目准备。
(5) 社会资本方编制PPP项目实施方案。报给实施机构，实施机构组织政府内部联评联审论证，经人民政府审批通过的实施方案标志着PPP项目的立项。
(6) 项目实施机构根据项目需要组织资格预审，确定选择社会资本的方式，确定合适的社会资本方(不一定是发起方)。
(7) 实施机构与社会资本方就PPP项目合同进行谈判并签约。
(8) 按照所签署的PPP项目合同，共同实施PPP项目。
227. 社会资本发起的PPP项目一定会由该社会资本来做吗？
答：不一定。因PPP项目还要经过项目招标阶段，如果采购招标阶段能选择到作为发起方的社会资本方，则可以由原发起方来做。也就是说，作为发起方的社会资本也需要通过公开竞争，给出最有性价比的产品或服务，才能拿到PPP项目。政府为提高社会资本发起PPP项目积极性，如果发起的社会资本方未中标，可给予相关的前期费用补偿。
228. 地方政府如何对PPP项目进行筛选？
答：根据财金[2014]113号文件，财政部门(PPP中心)会同行业主管部门，对潜在政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。财政部门(PPP中心)应根据筛选结果制订项目年度和中期开发计划。对于列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门(PPP中心)的要求提交相关资料。
根据发展改革委流程，项目应首先纳入规划、完成项目投融资相关手续并编制可行性研究报告后，再开展PPP实施方案编制，必要时，开展物有所值评价和财政承受能力论证。
229. 筛选PPP项目需要哪些资料？
答：新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

前言/序言

2014年，有一个英文缩写——PPP(Public�睵rivate Partnership，公私合作、政企合作，现在官方定义为“政府和社会资本合作”)迅速红遍大江南北，业内人士如有人不知道PPP，那只能说他out(过时或者外行)了。自1985年国内第一个BOT项目，即深圳沙角B火电厂项目实施开始，到1996年原国家计委批准的来宾B电厂以BOT模式投资建设运营并至2015年期满移交以来，中国的PPP理论与实践探索一直没有停歇过，往往每5～10年就会随着经济周期掀起一阵PPP热潮。而2014年这一波热潮，可谓盛况空前(不一定绝后)，陆续涉及200多份政策性文件(含PPP条例(征求意见稿)等法律法规)、上百家PPP中心、1万多个入库PPP项目，十几万亿元投资规模让各路投资人蜂拥而至，党和国家领导人、国家各相关部委高级官员、地方政府各级执行官员以及囊括各类属性的投资人与金融机构等，都对PPP翘首以盼，大家的关注和参与也将我国的PPP理论与实践推到了一个全新的高度(以2014年以后PPP在各大搜索引擎中的前百条都指向Public�睵rivate Partnership相关报道为一个有力佐证)。
我和师弟冯珂是幸运的，我们在校期间或许是某种感觉，抑或许是某种默契，让我们不约而同而又在当时很懵懂地先后选择了跟随王守清教授攻读硕士/博士学位。2010年毕业之后，我的工作和PPP一直有着若即若离的关系，选择到北京市基础设施投资有限公司工作，也是因为在毕业之前，柯永建师兄(澳大利亚悉尼科技大学Senior Lecturer)提到，京投公司是PPP界实务大腕，去这家公司工作一定会收获不少。冥冥之中，必有定数，我就这样误打误撞地来到了京投公司，先后在京投公司全资子公司轨道路网公司、京投公司本部融资计划部、京投公司参股子公司京津冀铁投公司工作，历时6年时间，足以让我收获很多实务的经验和教训，也激发了我想进一步探索实务背后规律和理论的兴趣。
恰逢PPP大火，在导师的推荐之下，从2015年开始我成为空中飞人，在全国范围内分享PPP的理论与实务心得，从此一发不可收拾，讲课诱导我思考、思考又促使我继续讲课。到2016年，我发现世界很大，希望出去走走，于是离开国企，正式开始行万里路，到目前为止，我的足迹已踏遍祖国30个省市(除西藏以外)，眼界和胸怀也更宽阔并淡定。一次偶然的机会，我接触到正在筹备的清华PPP研究中心，并加入了中心开始工作，就这样兜兜转转我又回到了〖1〗特许经营项目融资（PPP）：实务问答1000例自序〖2〗母校，并从在校时的国际工程项目管理研究院转到了目前就职的清华大学PPP研究中心(依托于公共管理学院)，也暗示着我在PPP理论研究的道路上将逐步迈入国家治理和公共管理领域。
作为清华大学PPP研究团队的成员和有着多年PPP实操经验的PPPer，我在以往关于PPP模式的研讨活动中，接触并感受到了许多来自地方政府和社会资本方关于PPP模式实务操作方面的困惑，更感受到了各方想要规范做好PPP的迫切心情。因此，我有了写东西的想法，想力所能及地答疑解惑，同时也想将我对PPP理论与实践百感交集的感悟记录下来，从一开始每周写10条问答，到每周写一个系列约100条问答，再到如今这本呈现在读者面前的专著。
路行百里猛回头，泪眼婆娑至感动，被自己的认真和坚持所打动，是一种终生难忘的体验。于我个人而言，写下这本书也是对自己过去PPP领域的一个回顾和总结。鲁迅先生说，写东西是为了忘却的纪念，而于我则是希望把它刻画成永恒的记忆，在我2017年9月正式踏上公共管理领域研究探索之旅前画上一个阶段性的句号。
本书是我和师弟冯珂经过大量文献阅读、案例分析、项目测算和研讨，同时经过反复拜读导师守清教授在公开自媒体上编织的又长又美的围脖(微博)后(请忽略我们的盲目崇拜，毕竟是我们的导师，因为我们迄今为止在科研道路上的阅历和记忆都被这位老先生给霸占了)，梳理目前PPP实践中具有代表性和普遍性的上千个问题，并以现有法律法规及政策性文件为依据，针对其中各个操作环节的重难点做出的详细解答。
本书的核心内容按照PPP模式的操作流程划分了8个章节，包括理论与政策、项目干系人、识别与论证、准备与立项、采购与谈判、执行与监管、移交与退出、案例与实践。参与本书编写的几位突出贡献者，在此一一感谢，他们分别是毛亮(负责书稿最初的整编)、申龙(第1章和第5章部分问答)、董创建(负责第3章部分问答)、栗志(负责第5章部分问答)、同门师妹兼研究生同学张博(负责全书的格式调整)，以及高中同学陈博和胡萍萍。
中国式PPP的理论与实践尚处规范和调整的阶段，可以预见，关于什么是PPP模式的规范操作仍将处于长期讨论之中，对于PPP理论框架的完善及实践经验的总结也永远都会在路上，希望本书能为建设PPP康庄大道添砖加瓦。我们试图用做科学研究的态度、站在理论框架的视角进行解答，不足之处还请各位业界同侪和读者朋友们批评指正，也恳请大家集思广益，让真理越辨越明。

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