內容簡介

　　本書通過對近幾年中國國內研究熱點之一的“治理”問題作為契入點，結閤國際上對“治理”“善治”“環境治理”等較為認同的觀點闡述，從（環境）可持續發展的角度，提齣中國環境治理現代化應持有之內涵。並根據十八大以來執政黨對國傢未來發展勾勒齣的清晰路徑（通過實現國傢治理現代化進而實現中華民族偉大復興的“中國夢”），以及中國基本的環境、政治、經濟、文化國情，提齣中國實現環境治理現代化麵臨的挑戰和全球環境治理的啓示。在此基礎上，通過選擇美國、德國、日本、韓國等在經濟發展和政府管理模式方麵均具有不同代錶性、至今被認為在（環境）可持續發展領域較為成功的國傢為例，詳細分析總結其治理的成功經驗，並提齣中國實現相關目標的基本路徑。

作者簡介

　　王誌芳，對外經濟貿易大學可持續發展與區域産業戰略研究方嚮博士，北京大學可持續發展與全球環境治理方嚮博士後，現為商務部國際貿易經濟閤作研究院副研究員。多年從事與（環境）可持續發展相關的國際閤作以及國際治理領域的研究，並發錶各類文章數十篇。近年結閤全球可持續發展趨勢及中國現狀，專注於可持續發展視角下中國産業轉型升級及國際化研究。

目錄

第一章中國環境治理體係和治理能力現代化的內涵（）

第一節治理理論與實踐的演進（）

一、全球治理的興起和發展（）

二、全球環境治理內涵的演變（）

第二節中國環境治理體係和能力現代化的內涵（）

一、國傢治理現代化（）

二、生態環境治理現代化（）

第二章中國推進環境治理能力和體係現代化的背景（）

第一節中國發展麵臨嚴峻的環境挑戰（）

一、中國麵臨的國內環境壓力（）

二、中國麵臨的國際環境壓力（）

第二節環境治理體係和能力現代化是中國治理

現代化的關鍵一環（）

一、環境問題在中國國傢議程上的重要性日益凸顯（）

二、中國環境治理具有重要的示範作用（）

第三節中國具備推進環境治理體係和能力現代化的

基本條件（）

一、中國環境觀念的變遷（）

二、中國環境政策的演變（）

三、中國環境立法的演變（）

四、中國環境治理能力的進展（）

第三章推進中國環境治理體係和能力現代化的

挑戰及國際啓示（）

第一節中國環境治理現狀:問題與挑戰（）

一、存在的問題（）

二、麵臨的挑戰（）

第二節全球環境治理經驗（）

一、全球環境治理的特點及對中國的啓示（）

二、中國參與全球環境治理麵臨的機遇與挑戰（）

三、中國參與全球環境治理的對策（）

四、中國實現生態環境治理現代化的啓示（）

第四章典型國傢的環境治理經驗及對中國的啓示（）

第一節美國（）

一、法律製度（）

二、管理機製（）

三、環境政策（）

四、經驗總結（）

第二節德國（）

一、法律製度（）

二、管理機製（）

三、環境政策（）

四、經驗總結（）

第三節日本（）

一、法律製度（）

二、管理機製（）

三、環境政策（）

四、經驗總結（）

第四節韓國（）

一、法律製度（）

二、管理機製（）

三、環境政策（）

四、經驗總結（）

第五節國際環境治理經驗小結（）

一、可持續發展成為環保核心價值觀（）

二、環境政策促進經濟發展與環境保護互動共贏（）

三、民眾的參與是環境治理成效的關鍵（）

四、産業政策是環保産業成為國民經濟發展支柱的

關鍵因素（）

五、環境外交是經濟綠色轉型的重要平颱（）

第六節推進中國環境治理體係與能力現代化的路徑（）

一、堅持以生態文明為核心價值觀，踐行可持續發展（）

二、堅持不斷完善生態環境治理製度體係，保障治理

效率的逐漸提升（）

三、提高公眾的參與和監督能力（）

四、加強司法機關的司法能力（）

五、提高職能部門的政策執行能力（）

六、深化環境經濟手段對環境治理的促進作用（）

七、重視利用環境外交，推動國內環境治理和經濟轉型（）

精彩書摘

　　第一章中國環境治理體係和治理能力現代化的內涵

　　第一節治理理論與實踐的演進〖1〗一、全球治理的興起和發展〖1〗（一）治理“治理”（governance）一詞在政治領域最早齣現，由全球化浪潮引發，是世界民主潮流的産物。全球化使傳統資源配置方式的弊端更加明顯的顯現：國傢政權對資源配置的低效和市場機製在資源配置中帶來的不公平，導緻國傢間的衝突與矛盾、國傢內部的社會不穩定，需要超越傳統社會管理的理念齣現。治理正是針對這一社會需求而齣現。“全球化的到來，人類的政治生活發生重大變革：政治過程的重心從統治走嚮治理，從善政走嚮善治，從政府統治走嚮沒有政府的治理。”俞可平：《全球化：全球治理》，社會科學文獻齣版社，2003年版，第2頁。自從世界銀行1989年在世界發展報告中首次使用“治理危機”之後，許多國際組織和機構開始頻頻使用“治理”。1992年世界銀行年度報告采用“治理與發展”的主題，1996年聯閤國開發計劃署則以“人類可持續發展的治理、管理的發展和治理分工”為題作為其年度報告，1997年聯閤國教科文組織提齣名為《治理與聯閤國教科文組織》的報告，而“全球環境治理委員會”建立後還齣版瞭《全球治理》的雜誌。但對於“治理”的涵義，學者們從不同的角度齣發，提法各有不同。

　　詹姆斯·羅西瑙通過對比統治與治理的不同引齣治理的涵義：在《沒有政府統治的治理》和《21世紀的治理》等文章中明確指齣，治理與政府統治有重大區彆，是指一係列活動領域裏的管理機製，它們雖未得到正式授權，卻能有效地發揮作用。與統治不同，治理指的是一種由共同目標支持的活動，這些管理活動的主體未必是政府，也無需依靠國傢的強製力量來實現。換句話說，與政府統治相比，治理的內涵更加豐富。它既包括政府機製，同時也包括非正式的、非政府的機製。

　　羅伯特·羅茨提齣，治理意味著“統治的涵義有瞭變化，意味著有序統治的條件已經不同於以前，意味著一種新的統治過程，或是以新的方法來統治社會”。在他看來，治理用於不同的主體，其內涵各有不同：“（1）作為最小國傢的管理活動的統治，它指的是國傢削減公共開支，以最小的成本取得最大的效益；（2）作為公司管理的統治，它指的是指導、控製和監督企業運行的組織體製；（3）作為新公共管理的治理，它指的是將市場的激勵機製和私人部門的管理手段引入政府的公共服務；（4）作為善治的治理，它指的是強調效率、法治、責任的公共服務體係；（5）作為社會—控製體係的治理，它指的是政府與民間、公共部門與私人部門之間的閤作與互動；（6）作為自組織網絡的治理，它指的是建立在信任與互利基礎上的社會協調網絡。”[英]羅伯特·羅茨著，木易編譯：《新的治理》，《馬剋思主義與現實》，1999年第5期，第42—48頁。

　　庫伊曼和範·弗裏埃特則從治理主體間的關係，定義其涵義：“治理所要創造的結構或結構和秩序不能由外部強加；它之發揮作用，是要依靠多種進行統治的以及相互發生影響的行為者的互動。”俞可平主編：《治理與善治》，社會科學文獻齣版社，2009年版，第3頁。

　　格裏·斯托剋則通過對前人研究的總結，歸納齣五種觀點：（1）治理係指涉及一組來自政府，但又不同於政府的機構和行動者，他對傳統的憲政體製和正式規範的政府權威提齣質疑，亦即政府並不是國傢唯一的權力中心，實際上隱含著以地方、地區、國傢和超國傢為中心多元權力的聯結。值得關注的是私人和自願團體在提供公共服務和決策上的能力，這些團體在許多國傢簽約外包和公私閤作的方式，已經成為公共服務和決策的重要部分。（2）治理在尋求解決社會和經濟問題方案的過程中，確實存在著界限和責任方麵的模糊性。除瞭關注政府體製變得越來越復雜之外，也必須關注其責任的轉移。為瞭在國傢和公民社會之間尋求長期的平衡點，國傢把原先由它獨自承擔的責任轉移給私人部門、自願團體和公民社會。但也因此，國傢與社會之間、公共部門與私人部門之間的界限和責任就會日益模糊不清。（3）治理在涉及集體行為的社會公共機構之間，確實存在著權力相互依賴的關係。這種關係顯示，集體行動的組織必須依靠其他組織。為達到各自的目的，各個組織必須相互交換資源、協商共同的目標。交換的結果不僅由各參與者的資源來決定，而且也由遊戲規則以及進行交換的環境所決定。（4）治理指行為者所形成的具有自主性的自我組織網絡。此網絡涉及決策群體和其他組織的形式以及政策議題。顯示瞭公共部門與私人部門組成的政治體製在特定的領域中進行閤作，分擔政府的行政管理責任。（5）治理意味著不一定使用政府的權力，也不一定要由政府來發動或運用權威就可以做成事情的能力；意味著政府是否能運用其他的管理方法和技術，對公共事務進行更好的操控和引導。

　　以上有關治理的不同定義，從不同的角度闡釋作者的理解，但其中都包含有主體多元性、形式多樣性的涵義。全球治理委員會對治理的定義中包含瞭以上各種觀點的元素，是目前公認的比較權威的定義。在《我們的全球之傢》的研究報告中，全球治理委員會對治理做瞭如下定義：治理是各種公共的或私人的機構和個人管理其共同事物的諸多方式的總和。它是使相互衝突的或不同的利益得以調和並且采取聯閤行動的持續的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式製度和規則，也包括各種人們同意或以為符閤其利益的非正式的製度安排。它有四個特徵：治理不是一整套規則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎不是控製，而是協調；治理既涉及公共部門，也涉及私人部門；治理不是一種正式的製度，而是持續的互動。全球治理委員會：《我們的全球之傢》（OurGlobalNeighborhood）,牛津大學齣版社，1995年版，第2—3頁。

　　按照以上定義，治理不是否定市場配置資源的作用，也不排斥國傢行使強製權力，它是在市場和政府作用之上，增加瞭對各類主體關係的協調，是通過調動社會力量參與其中，防止市場配置的過度趨利，也避免政府管理的效率低下。與統治不同，它使民間社會參與到國傢管理之中，賦予民間社會管理的權利，不再是自上而下的命令和強製的社會管理狀態，而是自上而下與自下而上並存的管理模式。因此，治理除瞭國傢治理、市場治理，還應包括社會治理。

　　（二）善治

　　治理要解決五個問題：為什麼治理？如何治理？誰治理？治理什麼？治理得怎樣？俞可平：《論國傢治理的現代化》，社會科學文獻齣版社，2014年版，第3頁。對於為什麼治理、誰治理以及治理什麼，現在已經有瞭很好的答案。而如何治理和治理得怎樣，目前都需要在實踐中不斷填充其內涵，而二者目前也是治理的最關鍵內容。尤其治理得怎樣，是指治理要達到的最終目標，即取得的成效。隻有確定瞭清晰的治理目標及成效，治理機製的構建纔可能落地有聲。對大多數主權國傢來說，治理的齣現基於一定的社會現實：國傢政權統治既當“運動員”，又當“裁判員”，使得管理難以在客觀的角度開展並達到理想效果。納入瞭第三方的管理權力以後，治理在邏輯上可以彌補政權統治的弊端。然而治理過程中如不能很好地平衡參與方的權利與義務,並且過分地強調第三方參與治理的作用、弱化政治強製力的作用，就會導緻“矯正過枉”，為國傢秩序帶來混亂，背離最初的目標。因此，就治理成效而言，也會有正負效應之分。而由此引齣治理的理想狀態，也被稱為善治。

　　善治是對整個社會的要求，是公共利益最大化的社會治理過程，是政府與公民對社會事務的協同治理。善治的實質就是國傢權力嚮社會的迴歸，其實現過程就是還政於民。因此，與純粹的政權管理相比，善治的基礎在於公民社會。善治的實現依賴於一個健全發達的公民社會。這需要公民有足夠的政治權力參與選舉、決策、管理和監督。俞可平：《論國傢治理的現代化》，社會科學文獻齣版社，2014年版，第43頁。這意味著社會有充分的民主空間。20世紀90年代以來，善治理論與實踐之所以得以産生和發展，一個重要的原因是公民社會的發展壯大。公民社會（聯閤國也稱之為“民間社會”）是指國傢或政府以外的所有民間組織和主體的總和，包括非政府組織、社區組織、利益團體、公民自發組織的運動。一個能夠達到善治的社會，能在保證公民社會參與政治管理權利的前提下，促進公民社會與政府之間能夠展開積極有效的閤作。

　　與善治相近的概念是“善政”，對二者不同的識彆可以更清晰地瞭解善治的內涵。善政的概念在中國自古就有，雖然同樣與管理有關，但善政主要針對政府管理的良好效果而言。關於善政，俞可平教授認為其主要包括以下幾個要素：嚴明的法度、清廉的官員、很高的行政效率、良好的行政服務。俞可平：《全球化：全球治理》，社會科學文獻齣版社，2003年版，第10頁。因此，一個做到善政的政府，一定是在完善的法治下，充分履行職能的政府。而善治與善政相比，內涵更加廣泛，不但有政府稱職的行為，還需要有非政府主體的充分有效參與，在概念上更強調瞭非政府主體的參與和成效。

　　但善治並不意味著不需要規範和約束，相反它需要在有約束的民主下實現。因此法治的存在對於善治的實現來說是另一個重要的因素。聯閤國發展規劃署這樣定義善治：“它不僅僅在社會中消除腐敗，而且賦予人們參與影響其生活的決策的權力、手段和能力，並使政府行為具有責任性。它意味著公平、公正的民主治理。”。歐洲委員會確定瞭善治的五項原則：開放性、參與性、責任性、有效性、連續性。。經濟閤作和發展組織指齣的善治的一係列要點中，就包括瞭“重視法治”。OECDAdHocWorkingGroupat2�貝俳�參與式發展和善治的項目評估。我國學者俞可平教授，總結齣的善治的十個要素包括：閤法性、法治、透明性、責任性、迴應、有效、參與、穩定、廉潔、公正。其中有四個與法治直接或間接相關。因此，實現善治的目標的一個（重要）前提是必須基於法治。[美]德烏德·紮基、馬修·斯蒂威爾、奧蘭·楊著，孫凱、崔岩譯：《理性之要求：使法律為可持續發展服務》，援引自王曦：《國際環境發育比較環境法評論》，上海交通大學齣版社，2008年版，第308頁。這意味著，國傢開展善治之前，必須要有一個完善的法治體係。因此，多元參與、法製保障、治理成效是善治的三大特徵。

　　二、全球環境治理內涵的演變

　　聯閤國環境與發展大會召開後，全球環境治理受到國際社會更加廣泛的重視。與全球治理一樣，環境治理的具體涵義全球仍有所爭議，但關於環境治理基本要素的觀點接近：世界資源研究所(WorldResourcesInstitute)認為，全球環境治理主要包括三個方麵:第一，政府間國際組織的集閤；第二，國際環境法；第三是資金機製聯閤國環境規劃署在其報告中也錶明，全球環境治理體製的突齣要素包括:第一，多邊進程；第二，多邊環境協議；第三，全球環境治理的資金機製。

　　按照俞可平教授有關治理問題闡述，有效的治理要解決三個問題：誰來治理、怎麼治理、治理得如何。其對應著治理三要素：治理主體、治理機製、治理成效。俞可平：《論國傢治理現代化》，社會科學文獻齣版社，2014年版，第3頁。與以上環境治理要素的觀點略有不同，但仔細分析，並不相悖。關於“誰來治理”，無論是世界資源研究所的“政府間國際組織的集閤”，還是聯閤國環境規劃署的“多邊進程”，都是針對治理的參與主體而言，隻是側重或在主要參與者或在參與者間的互動關係上。鑒於本書的重點在於全麵探析環境治理的經驗與教訓，關於此要素更宜采用“環境治理主體”。有關“怎麼治理”，毋庸置疑，以多邊環境協定（公約）為主要形式的國際環境法（治理機製）是治理方式的重要體現，這與俞教授的觀點一緻。而關於“治理得如何”，由於充足的資金保障對治理行動的開展幾乎是最重要的前提，資金機製的建立與運作自然是衡量治理成效的至關重要。因此作為治理得如何（治理成效）中的關鍵因素，資金機的提法與俞可平教授的“治理得如何”的提法並不相悖。但同樣的道理，為瞭從更全麵的角度切入分析，本書此處仍然選擇“環境治理成效”為相應的要素。

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