内容简介

　　本书通过对近几年中国国内研究热点之一的“治理”问题作为契入点，结合国际上对“治理”“善治”“环境治理”等较为认同的观点阐述，从（环境）可持续发展的角度，提出中国环境治理现代化应持有之内涵。并根据十八大以来执政党对国家未来发展勾勒出的清晰路径（通过实现国家治理现代化进而实现中华民族伟大复兴的“中国梦”），以及中国基本的环境、政治、经济、文化国情，提出中国实现环境治理现代化面临的挑战和全球环境治理的启示。在此基础上，通过选择美国、德国、日本、韩国等在经济发展和政府管理模式方面均具有不同代表性、至今被认为在（环境）可持续发展领域较为成功的国家为例，详细分析总结其治理的成功经验，并提出中国实现相关目标的基本路径。

作者简介

　　王志芳，对外经济贸易大学可持续发展与区域产业战略研究方向博士，北京大学可持续发展与全球环境治理方向博士后，现为商务部国际贸易经济合作研究院副研究员。多年从事与（环境）可持续发展相关的国际合作以及国际治理领域的研究，并发表各类文章数十篇。近年结合全球可持续发展趋势及中国现状，专注于可持续发展视角下中国产业转型升级及国际化研究。

目录

第一章中国环境治理体系和治理能力现代化的内涵（）

第一节治理理论与实践的演进（）

一、全球治理的兴起和发展（）

二、全球环境治理内涵的演变（）

第二节中国环境治理体系和能力现代化的内涵（）

一、国家治理现代化（）

二、生态环境治理现代化（）

第二章中国推进环境治理能力和体系现代化的背景（）

第一节中国发展面临严峻的环境挑战（）

一、中国面临的国内环境压力（）

二、中国面临的国际环境压力（）

第二节环境治理体系和能力现代化是中国治理

现代化的关键一环（）

一、环境问题在中国国家议程上的重要性日益凸显（）

二、中国环境治理具有重要的示范作用（）

第三节中国具备推进环境治理体系和能力现代化的

基本条件（）

一、中国环境观念的变迁（）

二、中国环境政策的演变（）

三、中国环境立法的演变（）

四、中国环境治理能力的进展（）

第三章推进中国环境治理体系和能力现代化的

挑战及国际启示（）

第一节中国环境治理现状:问题与挑战（）

一、存在的问题（）

二、面临的挑战（）

第二节全球环境治理经验（）

一、全球环境治理的特点及对中国的启示（）

二、中国参与全球环境治理面临的机遇与挑战（）

三、中国参与全球环境治理的对策（）

四、中国实现生态环境治理现代化的启示（）

第四章典型国家的环境治理经验及对中国的启示（）

第一节美国（）

一、法律制度（）

二、管理机制（）

三、环境政策（）

四、经验总结（）

第二节德国（）

一、法律制度（）

二、管理机制（）

三、环境政策（）

四、经验总结（）

第三节日本（）

一、法律制度（）

二、管理机制（）

三、环境政策（）

四、经验总结（）

第四节韩国（）

一、法律制度（）

二、管理机制（）

三、环境政策（）

四、经验总结（）

第五节国际环境治理经验小结（）

一、可持续发展成为环保核心价值观（）

二、环境政策促进经济发展与环境保护互动共赢（）

三、民众的参与是环境治理成效的关键（）

四、产业政策是环保产业成为国民经济发展支柱的

关键因素（）

五、环境外交是经济绿色转型的重要平台（）

第六节推进中国环境治理体系与能力现代化的路径（）

一、坚持以生态文明为核心价值观，践行可持续发展（）

二、坚持不断完善生态环境治理制度体系，保障治理

效率的逐渐提升（）

三、提高公众的参与和监督能力（）

四、加强司法机关的司法能力（）

五、提高职能部门的政策执行能力（）

六、深化环境经济手段对环境治理的促进作用（）

七、重视利用环境外交，推动国内环境治理和经济转型（）

精彩书摘

　　第一章中国环境治理体系和治理能力现代化的内涵

　　第一节治理理论与实践的演进〖1〗一、全球治理的兴起和发展〖1〗（一）治理“治理”（governance）一词在政治领域最早出现，由全球化浪潮引发，是世界民主潮流的产物。全球化使传统资源配置方式的弊端更加明显的显现：国家政权对资源配置的低效和市场机制在资源配置中带来的不公平，导致国家间的冲突与矛盾、国家内部的社会不稳定，需要超越传统社会管理的理念出现。治理正是针对这一社会需求而出现。“全球化的到来，人类的政治生活发生重大变革：政治过程的重心从统治走向治理，从善政走向善治，从政府统治走向没有政府的治理。”俞可平：《全球化：全球治理》，社会科学文献出版社，2003年版，第2页。自从世界银行1989年在世界发展报告中首次使用“治理危机”之后，许多国际组织和机构开始频频使用“治理”。1992年世界银行年度报告采用“治理与发展”的主题，1996年联合国开发计划署则以“人类可持续发展的治理、管理的发展和治理分工”为题作为其年度报告，1997年联合国教科文组织提出名为《治理与联合国教科文组织》的报告，而“全球环境治理委员会”建立后还出版了《全球治理》的杂志。但对于“治理”的涵义，学者们从不同的角度出发，提法各有不同。

　　詹姆斯·罗西瑙通过对比统治与治理的不同引出治理的涵义：在《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》等文章中明确指出，治理与政府统治有重大区别，是指一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效地发挥作用。与统治不同，治理指的是一种由共同目标支持的活动，这些管理活动的主体未必是政府，也无需依靠国家的强制力量来实现。换句话说，与政府统治相比，治理的内涵更加丰富。它既包括政府机制，同时也包括非正式的、非政府的机制。

　　罗伯特·罗茨提出，治理意味着“统治的涵义有了变化，意味着有序统治的条件已经不同于以前，意味着一种新的统治过程，或是以新的方法来统治社会”。在他看来，治理用于不同的主体，其内涵各有不同：“（1）作为最小国家的管理活动的统治，它指的是国家削减公共开支，以最小的成本取得最大的效益；（2）作为公司管理的统治，它指的是指导、控制和监督企业运行的组织体制；（3）作为新公共管理的治理，它指的是将市场的激励机制和私人部门的管理手段引入政府的公共服务；（4）作为善治的治理，它指的是强调效率、法治、责任的公共服务体系；（5）作为社会—控制体系的治理，它指的是政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动；（6）作为自组织网络的治理，它指的是建立在信任与互利基础上的社会协调网络。”[英]罗伯特·罗茨著，木易编译：《新的治理》，《马克思主义与现实》，1999年第5期，第42—48页。

　　库伊曼和范·弗里埃特则从治理主体间的关系，定义其涵义：“治理所要创造的结构或结构和秩序不能由外部强加；它之发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及相互发生影响的行为者的互动。”俞可平主编：《治理与善治》，社会科学文献出版社，2009年版，第3页。

　　格里·斯托克则通过对前人研究的总结，归纳出五种观点：（1）治理系指涉及一组来自政府，但又不同于政府的机构和行动者，他对传统的宪政体制和正式规范的政府权威提出质疑，亦即政府并不是国家唯一的权力中心，实际上隐含着以地方、地区、国家和超国家为中心多元权力的联结。值得关注的是私人和自愿团体在提供公共服务和决策上的能力，这些团体在许多国家签约外包和公私合作的方式，已经成为公共服务和决策的重要部分。（2）治理在寻求解决社会和经济问题方案的过程中，确实存在着界限和责任方面的模糊性。除了关注政府体制变得越来越复杂之外，也必须关注其责任的转移。为了在国家和公民社会之间寻求长期的平衡点，国家把原先由它独自承担的责任转移给私人部门、自愿团体和公民社会。但也因此，国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任就会日益模糊不清。（3）治理在涉及集体行为的社会公共机构之间，确实存在着权力相互依赖的关系。这种关系显示，集体行动的组织必须依靠其他组织。为达到各自的目的，各个组织必须相互交换资源、协商共同的目标。交换的结果不仅由各参与者的资源来决定，而且也由游戏规则以及进行交换的环境所决定。（4）治理指行为者所形成的具有自主性的自我组织网络。此网络涉及决策群体和其他组织的形式以及政策议题。显示了公共部门与私人部门组成的政治体制在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责任。（5）治理意味着不一定使用政府的权力，也不一定要由政府来发动或运用权威就可以做成事情的能力；意味着政府是否能运用其他的管理方法和技术，对公共事务进行更好的操控和引导。

　　以上有关治理的不同定义，从不同的角度阐释作者的理解，但其中都包含有主体多元性、形式多样性的涵义。全球治理委员会对治理的定义中包含了以上各种观点的元素，是目前公认的比较权威的定义。在《我们的全球之家》的研究报告中，全球治理委员会对治理做了如下定义：治理是各种公共的或私人的机构和个人管理其共同事物的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以为符合其利益的非正式的制度安排。它有四个特征：治理不是一整套规则，也不是一种活动，而是一个过程；治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也涉及私人部门；治理不是一种正式的制度，而是持续的互动。全球治理委员会：《我们的全球之家》（OurGlobalNeighborhood）,牛津大学出版社，1995年版，第2—3页。

　　按照以上定义，治理不是否定市场配置资源的作用，也不排斥国家行使强制权力，它是在市场和政府作用之上，增加了对各类主体关系的协调，是通过调动社会力量参与其中，防止市场配置的过度趋利，也避免政府管理的效率低下。与统治不同，它使民间社会参与到国家管理之中，赋予民间社会管理的权利，不再是自上而下的命令和强制的社会管理状态，而是自上而下与自下而上并存的管理模式。因此，治理除了国家治理、市场治理，还应包括社会治理。

　　（二）善治

　　治理要解决五个问题：为什么治理？如何治理？谁治理？治理什么？治理得怎样？俞可平：《论国家治理的现代化》，社会科学文献出版社，2014年版，第3页。对于为什么治理、谁治理以及治理什么，现在已经有了很好的答案。而如何治理和治理得怎样，目前都需要在实践中不断填充其内涵，而二者目前也是治理的最关键内容。尤其治理得怎样，是指治理要达到的最终目标，即取得的成效。只有确定了清晰的治理目标及成效，治理机制的构建才可能落地有声。对大多数主权国家来说，治理的出现基于一定的社会现实：国家政权统治既当“运动员”，又当“裁判员”，使得管理难以在客观的角度开展并达到理想效果。纳入了第三方的管理权力以后，治理在逻辑上可以弥补政权统治的弊端。然而治理过程中如不能很好地平衡参与方的权利与义务,并且过分地强调第三方参与治理的作用、弱化政治强制力的作用，就会导致“矫正过枉”，为国家秩序带来混乱，背离最初的目标。因此，就治理成效而言，也会有正负效应之分。而由此引出治理的理想状态，也被称为善治。

　　善治是对整个社会的要求，是公共利益最大化的社会治理过程，是政府与公民对社会事务的协同治理。善治的实质就是国家权力向社会的回归，其实现过程就是还政于民。因此，与纯粹的政权管理相比，善治的基础在于公民社会。善治的实现依赖于一个健全发达的公民社会。这需要公民有足够的政治权力参与选举、决策、管理和监督。俞可平：《论国家治理的现代化》，社会科学文献出版社，2014年版，第43页。这意味着社会有充分的民主空间。20世纪90年代以来，善治理论与实践之所以得以产生和发展，一个重要的原因是公民社会的发展壮大。公民社会（联合国也称之为“民间社会”）是指国家或政府以外的所有民间组织和主体的总和，包括非政府组织、社区组织、利益团体、公民自发组织的运动。一个能够达到善治的社会，能在保证公民社会参与政治管理权利的前提下，促进公民社会与政府之间能够展开积极有效的合作。

　　与善治相近的概念是“善政”，对二者不同的识别可以更清晰地了解善治的内涵。善政的概念在中国自古就有，虽然同样与管理有关，但善政主要针对政府管理的良好效果而言。关于善政，俞可平教授认为其主要包括以下几个要素：严明的法度、清廉的官员、很高的行政效率、良好的行政服务。俞可平：《全球化：全球治理》，社会科学文献出版社，2003年版，第10页。因此，一个做到善政的政府，一定是在完善的法治下，充分履行职能的政府。而善治与善政相比，内涵更加广泛，不但有政府称职的行为，还需要有非政府主体的充分有效参与，在概念上更强调了非政府主体的参与和成效。

　　但善治并不意味着不需要规范和约束，相反它需要在有约束的民主下实现。因此法治的存在对于善治的实现来说是另一个重要的因素。联合国发展规划署这样定义善治：“它不仅仅在社会中消除腐败，而且赋予人们参与影响其生活的决策的权力、手段和能力，并使政府行为具有责任性。它意味着公平、公正的民主治理。”。欧洲委员会确定了善治的五项原则：开放性、参与性、责任性、有效性、连续性。。经济合作和发展组织指出的善治的一系列要点中，就包括了“重视法治”。OECDAdHocWorkingGroupat2�贝俳�参与式发展和善治的项目评估。我国学者俞可平教授，总结出的善治的十个要素包括：合法性、法治、透明性、责任性、回应、有效、参与、稳定、廉洁、公正。其中有四个与法治直接或间接相关。因此，实现善治的目标的一个（重要）前提是必须基于法治。[美]德乌德·扎基、马修·斯蒂威尔、奥兰·杨著，孙凯、崔岩译：《理性之要求：使法律为可持续发展服务》，援引自王曦：《国际环境发育比较环境法评论》，上海交通大学出版社，2008年版，第308页。这意味着，国家开展善治之前，必须要有一个完善的法治体系。因此，多元参与、法制保障、治理成效是善治的三大特征。

　　二、全球环境治理内涵的演变

　　联合国环境与发展大会召开后，全球环境治理受到国际社会更加广泛的重视。与全球治理一样，环境治理的具体涵义全球仍有所争议，但关于环境治理基本要素的观点接近：世界资源研究所(WorldResourcesInstitute)认为，全球环境治理主要包括三个方面:第一，政府间国际组织的集合；第二，国际环境法；第三是资金机制联合国环境规划署在其报告中也表明，全球环境治理体制的突出要素包括:第一，多边进程；第二，多边环境协议；第三，全球环境治理的资金机制。

　　按照俞可平教授有关治理问题阐述，有效的治理要解决三个问题：谁来治理、怎么治理、治理得如何。其对应着治理三要素：治理主体、治理机制、治理成效。俞可平：《论国家治理现代化》，社会科学文献出版社，2014年版，第3页。与以上环境治理要素的观点略有不同，但仔细分析，并不相悖。关于“谁来治理”，无论是世界资源研究所的“政府间国际组织的集合”，还是联合国环境规划署的“多边进程”，都是针对治理的参与主体而言，只是侧重或在主要参与者或在参与者间的互动关系上。鉴于本书的重点在于全面探析环境治理的经验与教训，关于此要素更宜采用“环境治理主体”。有关“怎么治理”，毋庸置疑，以多边环境协定（公约）为主要形式的国际环境法（治理机制）是治理方式的重要体现，这与俞教授的观点一致。而关于“治理得如何”，由于充足的资金保障对治理行动的开展几乎是最重要的前提，资金机制的建立与运作自然是衡量治理成效的至关重要。因此作为治理得如何（治理成效）中的关键因素，资金机的提法与俞可平教授的“治理得如何”的提法并不相悖。但同样的道理，为了从更全面的角度切入分析，本书此处仍然选择“环境治理成效”为相应的要素。

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