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内容简介

本书立足于我国城市化发展的大背景，从我国土地制度变迁和农民土地权益演变入手梳理我国农民土地权益的主要内容。书中在研究相关理论和借鉴先进经验的基础上建构起保障我国农民土地权益的法律机制：确认自由、平等、效率、秩序之法律价值目标是完善、保障农民土地权益法律机制应遵循的基本前提；提出完善土地相关立法、确保农民主体地位、改变城乡二元结构、限制政府权力扩张和形成一体化社会保障等具体法律制度是农民土地权益得以保障的重要切入点。

作者简介

柴荣，北京师范大学法学院教授，博士生导师。 毕业于中国人民大学法学院，获法学博士学位。英国牛津大学访问学者，2012年入选教育部“新世纪优秀人才支持计划”。
王小芳，北京师范大学法学博士，山西大学法学院讲师，主要从事法理学教学和科研。近年来主要关注城市化发展和农民权益问题，参与多项省部级相关课题，并发表学术论文多篇。

目录

1　导论／1
　　1.1　农民土地权益的范畴／001
　　　　1.1.1　农民的界定／001
　　　　1.1.2　农民土地权益的内涵／005
　　　　1.1.3　农民土地权益的内容／009
　　1.2　土地征收与土地流转辨析／014
　　1.3　考察方法及可行性说明／017
2　中国农民土地权益的历史变迁／021
　　2.1　中国古代土地产权的无序循环与农民土地权益演变／021
　　　　2.1.1　中国古代土地产权变迁／022
　　　　2.1.2　中国古代农民土地权益的演变／024
　　2.2　中国近代土地产权思想与农民土地权益演变／030
　　　　2.2.1　中国近代的土地产权思想／030
　　　　2.2.2　中国近代农民土地权益的演变／034
　　2.3　新中国成立以来的土地产权变迁与农民土地权益的演变／035
　　　　2.3.1　新中国成立以来的土地产权变迁／037
　　　　2.3.2　新中国成立以来农民土地权益的演变／038
　　2.4　现有农民土地权益保障的法律框架／039
　　　　2.4.1　农村土地所有权／039
　　　　2.4.2　农民土地使用权／041
　　　　2.4.3　土地有限流转权／042
　　　　2.4.4　农民民主决策权／043
　　　　2.4.5　权益损害救济权／043
　　　　2.4.6　土地用途管制制度／047
3　农民土地权益的现实考察／049
　　3.1　农村土地征收与农民土地权益／049
　　　　3.1.1　土地征收立法与农民土地权益保护／050
　　　　3.1.2　土地征收中农民土地权益的现实／060
　　3.2　农用地流转与农民土地权益／064
　　　　3.2.1　承包土地经营权流转中农民土地权益的现实／064
　　　　3.2.2　农用地非农化流转中农民土地权益的现实／077
　　3.3　建设用地流转中农民土地权益的现状／084
　　　　3.3.1　集体经营性建设用地流转中农民土地权益保护现状／085
　　　　3.3.2　宅基地使用权流转中农民土地权益保护现状／096
　　　　3.3.3　小产权房交易中农民土地权益保护的基本情况／109
4　农民土地权益受损现状的成因分析／116
　　4.1　产权问题与体系残缺——法律设计的缺陷／117
　　　　4.1.1　农村土地所有权权属不明／117
　　　　4.1.2　农民权利结构不完整／121
　　　　4.1.3　农村土地法律制度体系不健全／123
　　　　4.1.4　法律保护缺失，效力层级低／126
　　4.2　权能偏差与监管不力——行政与市场作用失调／127
　　　　4.2.1　行政行为错位／128
　　　　4.2.2　土地市场发育受限／129
　　　　4.2.3　农民（中介）组织发展受阻／130
　　　　4.2.4　各方监督体制欠缺／132
　　4.3　登记缺失与二元限制——历史遗留的影响／133
　　　　4.3.1　土地权属登记不清／134
　　　　4.3.2　户籍制度限制迁徙／134
　　　　4.3.3　以土地为保障的制度局限／135
5　农民土地权益保护的理论及经验／138
　　5.1　农民土地权益保护的本质需求／138
　　　　5.1.1　保护农民土地权益的现实需求／138
　　　　5.1.2　保护农民土地权益的本质属性／143
　　5.2　农民土地权益保护的理论基础／149
　　　　5.2.1　产权理论／149
　　　　5.2.2　马克思主义地租理论／153
　　　　5.2.3　有限政府理论／157
　　5.3　农民土地权益保护的域外经验／159
　　　　5.3.1　土地制度是保护农民土地权益的法治基础／161
　　　　5.3.2　政府的有效干预是保护农民土地权益的重要手段／165
　　　　5.3.3　土地市场开放是农民土地权益实现的有效途径／169
　　　　5.3.4　农民权利自主是保护农民土地权益的基本前提／172
6　完善保障农民土地权益的法律机制／176
　　6.1　完善土地相关立法／177
　　　　6.1.1　协调各法律部门的立法／178
　　　　6.1.2　严格界定“公共利益”的范围／180
　　　　6.1.3　制定统一的建设用地流转管理办法／182
　　6.2　确保农民主体地位／185
　　　　6.2.1　自由、平等的价值追求／185
　　　　6.2.2　农民集体的法人主体资格／188
　　　　6.2.3　更多的土地财产权利／191
　　6.3　改变城乡二元结构／193
　　　　6.3.1　建立城乡统一的土地交易市场／193
　　　　6.3.2　设立独立的农村中介组织／196
　　6.4　限制政府权力扩张／197
　　　　6.4.1　行政管理行为的规范性要求／198
　　　　6.4.2　行政主体在土地交易中的职责／201
　　6.5　形成一体化社会保障／203
　　　　6.5.1　社会保障体系的运行机制／203
　　　　6.5.2　当前社会保障的改革要点／205
结　语／207
参考文献／210
附录1　农村土地流转问题的调查问卷／238
附录2　农户土地流转前后生活情况访谈笔录／241
附录3　原村委会成员访谈笔录／245
附录4　县政府农业部门干部访谈笔录／248
附录5　农村承包地经营权流转制度演进与农民土地权益保护／252
附录6　建设用地使用权流转制度演进与农民土地权益保护／262
附录7　农村土地征收制度演进与农民土地权益保护／270

前言/序言

前　　言

农村、农业、农民自古以来就与国家社稷安危密切相关。邓小平同志曾指出：“中国社会是不是安定，中国经济能不能发展，首先要看农村能不能发展，农民生活是不是好起来。”对于农民而言，土地是其生活之根本。纵观中国之历史，从古代土地产权之变迁直至今天我国农村土地制度之确立，这些因素无不影响着农民权益的变化。土地作为一种资本，是农民获得经济利益之主要渠道。秘鲁经济学家索托在其《资本的秘密》一书中阐释了以资产互换形成利润或增值的道理。土地之使用亦符合这一原理：通过交换呈现土地作为“资本”的属性，实现土地的价值。土地征收和土地流转恰是对土地交易和土地使用权之创新。
现阶段正是我国城市化快速发展的时期。纵观世界各国的城市化发展，无不伴随着城市的扩张和对农村土地的占用。我国先前的实践在一定程度上表明，土地征收并不是唯一的土地城市化之路，土地流转已经成为现阶段城市化发展的必然选择。在城市化发展的大背景下，土地流转受到极大的关注。从2004年起，我国通过连续12个“中央一号文件”将农村土地问题作为重要内容予以强调，并在近些年通过几个国家政策性文件进一步对农村土地流转的总体要求、定位和形式、运行和监管予以规范化。同时，在国家颁布的一系列政策文件中可以看到，无论是城市化发展的大背景，还是与农民息息相关的农村土地征收与流转，都体现了国家对农民的保护：为了保护农民的土地权益，国家对农村集体所有的土地实行严格的用途管制，尤其在政策文件中屡次强调要在征收和流转中保护农民的土地权益、增加农民的财产性收入、赋予农民更多的土地财产权利。
不过，目前我国农村土地征收和流转的现状并不乐观，农村土地征收和流转在解决城市化发展用地需求的同时，并没有真正实现对农民土地权益的落实与维护。相反，由于农村土地所有权行使主体模糊和土地法律体系残缺、行政权能偏差和监管不力、司法救济上的缺失等制度因素以及农民自身的局限性和历史遗留问题等制度因素的影响，我国土地征收和流转中还存在着侵犯农民土地权益的现象。更为严重的是，在地域差异和制度缺失之下的土地征收和流转中，一方面是近郊一夜暴富的土地食利阶层的涌现；另一方面却是失地农民基本生活难以保障的窘境。城市的发展成为只要地、不要人的伪城市化；农村人口被排斥在城市化发展的边缘，难以分享城市发展的共同成果，甚至连原本属于农民的土地权益也在畸形的发展中不断流失。农民权益尤其是农民的土地权益受到了巨大的冲击。
法律是调节社会利益的平衡器，“法的目的价值构成了法律制度所追求的社会目的，反映着法律创制和实施的宗旨，它是关于社会关系的理想状态是什么的权威性蓝图，也是关于权利义务的分配格局应当怎样的权威性宣告”。农民土地权益的保障必然要借助于法律的力量。自由、平等、效率、秩序之价值目标是完善、保障农民土地权益法律机制应遵循的基本前提；立法法、民法、行政法以及诉讼法等具体法律制度的完善是农民土地权益得以保障的重要切入点。在此基础之上，我们得以从认可农村地权二元属性、限制政府权力扩张、改变城乡二元经济结构、赋予农民平等权和建立城乡一致的社会保障体系几个方面构建我国农民土地权益保障的法律机制体系。





作为历史的创造者，农民，曾经并永远都是文学的主体，中国的历史，最深邃的底蕴是农民命运史，中国的文学，最深层的内核是农民的精神史……在城市化、工业化和市场经济大潮的冲击和荡涤下，人们的生活方式、环境命运、精神追求、价值取向无可避免地发生着嬗变，身为农民也概莫能外。

——路遥《平凡的世界》
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