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本书是中国法学会2014年度部级法学研究自选课题“财政责任视野下的地方政府债务治理研究”[课题编号CLS（2014）D058，主持人王婷婷讲师]的主要成果，课题鉴定等级为优秀。

内容简介

本书重点关注地方财政部门在债务的决策、债务的发行、债务的使用以及债务的偿还等多个阶段须承担的公共责任和具体职责，深入剖析财政权力与财政责任的内在统一关系，在回应现阶段我国地方政府举债行为失范、地方政府性债务风险突出等问题的基础上，旨在建立“权责统一”的财政内外治理法律规范。内容包括政府为何举借债务、什么是地方政府债务、理论依据和实践意义是什么、国外经验介绍我国地方政府债务现状及问题、我国地方政府债务制度的完善建议等。

作者简介

王婷婷，女，江西莲花人，法学博士，西南政法大学经济法学院教师，中国财税法治研究院研究员，主要研究方向为财税法学、金融法学。近年来先后主持国家社会科学基金项目、中国法学会项目、重庆社科联项目、重庆市教委项目等省部级以上项目5项，参与国家社科基金项目、中国法学会项目、国家检察官学院项目、重庆市社科联项目、重庆市科委项目、重庆市检察院项目等15项。在《法学》《学术交流》《经济体制改革》《当代财经》《现代经济探讨》《中国人口资源环境》《湖北社会科学》《中南大学学报》《河北法学》等刊物发表论文20余篇，参编《人本税法研究》《税务信息管理法制创新研究》《中国市场监管法新论》等著作3部。获中国法学青年论坛优秀论文奖、中国财税法学年会青年优秀论文三等奖、重庆市优秀博士论文奖、西南政法大学优秀博士论文奖等荣誉。

目录

　　引 言

　　第一章　地方政府债务的界定及政府责任的衍生

　　第一节　问题的原点：政府为什么要举借债务

　　第二节　概念的厘清：地方政府性债务的基本含义

　　第三节　地方债视野下的政府责任及担责环节

　　第二章　强化地方政府举债行为法律责任的理论依据

　　第一节　地方政府承担举债责任的理论依据

　　第二节　法治政府对地方政府债务责任提出的新要求

　　第三节　地方政府独立承担举债责任的实践意义

　　第三章　我国地方政府性债务的历史沿革与现状考察

　　第一节　我国地方政府性债务的历史沿革及背景分析

　　第二节　我国地方政府性债务的实践考察：规模与构成

　　第三节　我国地方政府性债务的现实功用与潜在风险

　　第四章　 经验借鉴：国外地方政府性债务治理中的财政责任约束及其启示

　　第一节　域外国家财政责任立法的背景与动因分析

　　第二节　国外地方政府债务责任法律规范的现状考察

　　第三节　国外地方政府债务治理模式与体制的比较分析

　　第四节　国外地方政府债务责任制度的构成分析

　　第五节　国外治理地方政府债务的责任制度之于我国的启示

　　第五章　我国地方政府性债务责任的制度现状及其主要问题

　　第一节　我国治理地方政府性债务风险的路径变迁

　　第二节　我国治理地方政府性债务取得的积极成效

　　第三节　我国地方政府债务责任制度的现状检视与问题评析

　　第六章　约束与规范：我国地方政府性债务的责任法制架构

　　第一节　顶层设计：地方政府性债务治理的目标要求与总体思路

　　第二节　立法保障：建立治理地方政府性债务的法律规范体系

　　第三节　观念重塑：治理地方政府性债务的基本理念与原则

　　第四节　制度架构：完善我国地方政府性债务财政责任的规则体系

　　第五节　制度配给：治理地方政府性债务的其他制度完善

　　结 语

　　参考文献

　　后 记

精彩书摘

　　概念的厘清：地方政府性债务的基本含义

　　在现代国家地方政府的财政收支过程中，公共债务占据的地位越来越重要，地方政府性债务在加快地方基础设施建设、推动地方经济社会发展、提高公共服务水平、弥补地方财力不足以及应对危机等方面起到了重要作用。地方公共财政对政府债务的依赖也使得该领域的研究成为世界各国普遍关心和重视的问题。但在有效规制地方政府举债行为，加强地方政府性债务管理之前，我们首先必须要明确界定地方政府性债务的内涵及外延，亦即，何为地方政府性债务?它的范围是什么?

　　一、地方政府性债务的法学释义

　　(一)地方政府及地方财政的功能定位

　　就政府而言，其通常是指一个国家和社会的管理机构，是受一定传统、习惯、规范、法令、规章约束公共事务管理行为的制度化了的行使公共权力的组织，包括中央政府和地方政府两个层面。地方政府是与中央政府相对的一个概念。在西方国家，地方政府又被称为local government 或subnational government，是指经由地方民主选举而产生的机构，它的管辖权仅限于当地范围并通过授权获得地方征税权以及地方公共服务供应的自由裁量权。b 通常而言，地方政府具有双重特征：一是地方性，地方政府是指最接近公众的基层政府，系由地方民主选举而产生。c 二是层级性，地方政府是一国中央政府之下的各级政府的总称。地方政府的权力仅限于当地范围，不能在其他区域或全国范围内行使征税权和提供公共服务。我国目前采取的是中央、省、市、县、乡镇五级政府结构，其中省、市、县、乡镇政府即属于地方政府的范畴，因此当前我国地方政府主要包括以下四个层级：一是由省、自治区和直辖市构成的省级政府;二是由副省级城市、地级市、自治州构成的市级政府;三是由县、县级市和自治县构成的县级政府;四是城市中的街道和农村的乡、镇政府。

　　在地方政府治理过程中，地方财政是不可或缺的基础和支柱保障，地方政府需要通过财政来提供公共产品以满足地方居民的公共需要、优化地区资源配置、调节辖区内收入分配以及进行区域性经济总量和结构的调节等。按照我们国家的地方财政制度分工，在地方财政体系中，省级财政居于主导地位，城镇财政居于支柱地位，市辖区财政是介于地方财政体制两端之前的中间型财政，县、乡(镇)财政是地方财政的基础环节。地方财政在整个国民经济和财政体系中的重要地位主要反映在以下三个方面：其一，在财政收支方面，地方财政收入与支出是国家经济中的重要组成部分，地方财政收入与支出的总量在整个财政体系总量中占有较大比重。其二，在财政职能方面，地方政府主要提供对居民日常生活有直接影响的、攸关福利水平的事务，如教育、医疗卫生、交通、社会服务、环境保护、公共安全以及城市基本设施建设等。其三，在政策影响力方面，地方政府的财政治理经验、财政执行政策通常会成为国家财政政策制定和执行过程中的重要参考，有利于国家财政政策的多样化和创新。就此而言，地方财政的稳固直接关系着国家政治经济的稳定，因此，化解地方财政风险、维护地方财政的正常运行是必须重点关注的社会课题。

　　(二)地方政府性债务的概念界定

　　就地方政府性债务的概念而言，理论界对其认知不一，实践中政府性债务与政府债务这两个概念也经常被混用，因而在界定地方政府性债务之前，需要区分地方政府性债务与地方政府债务之间的关系。

　　从我国现有法律规定来看，2014 年修订的《预算法》第35 条使用的是“政府债务”的概念，该条第5 款规定：“国务院建立地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度。国务院财政部门对地方政府债务实施监督。”……

前言/序言

负债缘于政府的职责，没有政府的职责就没有政府债务。地方政府适当举债可以促进当地经济发展，缓解财政压力，但过度举债则会造成财政风险，影响经济可持续发展。随着世界范围内工业化、城市化进程的加快，地方建设性融资需求飞速增长，客观上带来了地方政府债务规模的不断膨胀。地方政府债务资金在促进经济发展、熨平经济周期波动的同时亦不可避免地带来了财政风险，给经济发展、社会进步、预算的正常执行以及信用环境带来了多重影响，加强地方政府债务的专门化治理已成为世界各国政治经济发展过程中不可回避的问题。

财政规则的设置源自对政治家或政府的不信任。为约束地方政府不负责任的举债行为，对政府融资举债行为进行科学赋责、要求政府承担明确的法律责任正在法律制度设计上日益得到重视。在这其中，通过财政责任法律制度的实行来对金融部门与财政部门的风险责任进行制度安排，成为地方政府债务治理最科学、最有效的举措之一。所谓财政责任法律制度，是指通过事先预防、事中矫正、事后惩罚的方式约束政府财政不审慎行为和遏制政府出现过度财政赤字的法律制度，其根本目的在于通过严格的法律约束来规范和限制政府的财政行为，并要求政府对财政违法行为负有责任，以避免财政危机乃至经济危机的出现。

放眼域外，20 世纪90 年代末期以来，财政责任法作为一些国家约束地方政府财政行为的工具，逐步在世界各国得以确立和采用。越来越多的国家开始制定财政责任法或实施相应的财政责任制度，并在治理地方政府债务领域初显成效。其中，以巴西为代表的拉美国家就曾经历了由地方政府负债引发的三次大规模财政危机。巴西在地方债务危机的驱动之下，于2000 年5 月颁布了《财政责任法》，以专门立法的方式明确了公共财政规则，对财政及债务管理责任作出了制度安排。为确保财政的可持续性和有效化解地方政府债务风险，阿根廷、哥伦比亚、秘鲁、印度、澳大利亚、加拿大、尼日利亚等国家也出台了专门的财政责任法，这些国家的财政责任法适用于各级政府，旨在通过规范地方政府举债行为，减少财政政策搭便车现象，促进地方财政稳定和经济可持续发展。而在次贷危机及欧债危机前后，为应对国内的债务危机，以美国、英国为代表的发达国家也相继颁布了财政责任法，为这些国家的债务治理提供了有效的法律指引，如美国2007年的《财政责任法案》（后多次修订）、英国2010 年的《财政责任法案》、爱尔兰2012 年的《财政责任法案》等。综观各国立法，在债务治理领域加强财政责任立法已是大势所趋，大部分国家的财政责任法中均明确了财政预算执行目标、政府资产与负债管理、财政透明义务、债务举借与管理规则、财政问责处罚等内容。其中，在对地方债务的治理方面，财政责任法律制度的规定主要涉及以下三个板块的内容：一是加强地方政府的事前约束，要求地方政府必须按照法律确定的中央政府、中央银行以及其他机构规定的条件举债。二是加强对借款人和贷款人的事中调整，如规定贷款人可以对风险较大的地方政府提高资本要求，制定对地方政府债务

损失资本冲销的规定；规定借款人应当公布详细的债务情况，做好债务的信息披露；建立损失准备金制度以应对可能带来的债务风险等。三是加强对借款人的事后处置，一旦出现债务危机，地方政府不得举借新债，而应通过合理的手段限期解决负债，不得将债务随意转移给中央政府，不能由中央政府来承担兜底责任，并在必要情况下允许地方政府破产等。从世界各国对地方政府的过度举债行为进行的制度约束和风险管理看，通过改革来打破“财政兜底”的制度惯性，以财政责任法律制度的实行来为地方政府债务风险进行制度性安排，已成为各国规范政府财政行为、治理地方政府债务的重要举措。

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