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内容简介

本书以作为国家政务运行基层组织的县司为研究对象，从人员构成与属性、职能范围与政务内容、机构地位以及运行机制等方面，梳理唐代不同时期县级政务运行机制的变化，其落脚点或关注面是唐宋间国家治理体制和国家形态的转变。

作者简介

赵璐璐，河南郑州人。2001年入中国人民大学历史系本科学习，2011年获清华大学历史学博士学位。现任教于中共中央党校文史部中国史教研室。研究方向为隋唐史、中国古代政治制度史。在《唐研究》《文史》《史学月刊》《唐宋历史评论》等学术刊物发表论文十余篇。

目录

绪　言／1
第一章　地方与中央政务对接：隋和唐前期的县级机构／20
　　第一节　隋代地方行政体制的改革及其对应尚书六部的发展趋势／20
　　第二节　唐代前期地方行政体制及州县官府的人员构成／30
　　本章小结／58
第二章　体制划一与机制差异：唐前期县级政务运行机制／60
　　第一节　唐代前期县司的固定性政务／60
　　第二节　县司处理公文书的程式与地方政务的长官负责制／78
　　第三节　从赋税征收程序看县级政务的特点／93
　　第四节　里正与唐代前期基层政务的管理／106
　　第五节　州县一体化格局中的县级政务及其运行机制的特点／114
　　本章小结／122
第三章　分化与重组：中晚唐县级行政体制及政务运行机制／124
　　第一节　中唐至五代军镇势力的发展与县级行政体制的变化／124
　　第二节　本判官、专知官的涌现与地方行政运作模式和问责方式的转变／133
　　第三节　两税三分体制下县级财政的独立倾向及其影响／143
　　第四节　中唐以来基层政务运行机制的变化与里正地位的下降／152
　　第五节　从州县一体走向县政独立：中晚唐县司在地方行政体制中的重新定位／160
　　本章小结／166
第四章　从“程序分工”到“职能分工”：唐宋之际县级政务运行机制的转型／169
　　第一节　从《捕亡令》看唐宋地方治安管理方式的转变／169
　　第二节　地方水利管理模式的变化与唐宋地方政府职能的转变／179
　　第三节　差科征发程序的变化与唐宋基层政务管理方式的转变／190
　　第四节　中心政务的凸显与唐宋县级政务运行机制的转变／204
　　本章小结／210
余　论：从政务运行机制的变化看唐宋间地方治权的分化与整合／213
参考文献／217
后　记／229

精彩书摘

　　《唐代县级政务运行机制研究》：
　　第四，从唐宋之间制度变化的趋势来看，县级政务运行机制从程序分工变为职能分工，形成了更加符合基层社会实际的行政管理模式。在地方政府对基层社会的管理方式上，唐宋间也产生了很大变化。虽然唐代的里正也经常在县司活动和办理公务，但是在县衙并没有固定的办公场所，宋代将作为乡役人的乡书手纳入县司正式管辖，是县司对基层政务管理模式的转变，说明县级政权对基层社会的管理更加深入。宋代驻村县尉有部分权力，不必事事询问县令，隔一段时间去县衙汇报工作，县司因此拥有实体的派出机构。这种制度设计应该与使职体制的影响有关。将宋代乡书手的入县和县尉的下乡结合起来考察，国家力量向基层社会渗透的这种趋势就愈发明显。但是在水利等事务的处理方面，宋代地方政府对社会力量的依赖性又明显增强，官府的直接干预实际上逐渐减少。这种现象与唐宋之间地方治权的分化和县级中心政务的凸显有密切关系。从唐宋之间县级政务运行机制、基层政务管理模式和地方政府职能等几个方面的变化出发，结合《天圣令》的研究，可以梳理唐宋间县政变化发展的脉络和轨迹，寻找唐代制度变化的落脚点。
　　……

前言/序言

序　　一

中国古代国家管理制度非常发达。西方有学者认为，秦汉帝国就具有“现代国家”（Modern State）特征。商鞅变法以来的中央集权体制，其在地方上的管理核心是郡县制，而郡县制的核心，则是县级管理体制。赵璐璐博士的这本书就是研究唐代县级管理体制的专著。
研究县级管理体制的重要性，体现在如下三个方面。
首先，中央集权体制最终能够正常运转，依赖于县级政府的执行力。只有在县级政府落实了，中央的意志才能得到实现。这个问题，可以从两个层面来观察，一是观察地方对于中央政策的执行力度；二是观察中央政府的变化，如何影响到县级政务运行方式。本书的二、三、四章，之所以按照唐前期、唐代中后期、唐宋之际的时段来划分章目，就是因为中央与地方的关系及中央管理地方模式的转变，会极大地影响县级政务运行体制。
其次，古人把县官称为“父母官”，因为他们是直接接触老百姓的。县级以下就是胥吏，唐朝人所谓杂任、杂职，就在相当程度上指这些人。这就使得县级政务运作很难像上一层级的政府那样，通过文书传达来实施，而必须是践履型的，必须有一道执行力的传送带，这就为县级政务运作带来许多鲜活的内容。本书在第一章第二节，对杂任、杂职等内容深入讨论，其用意即在于此。
最后，中央的指令往往是理想形态，县域政务运作会展现出实践形态。理想丰满，现实骨感。中央政令是怎么样在生活中“打折”的，这种“折扣”如何由于实际政治军事形势的变化而变化，构成了历史的丰富多彩。唐宋之际，军镇对于县级行政的干预之兴废，就属于此种情况。历史研究只有深入这个“折扣”层面，才能触摸到生活的温度。
过去的政治制度史的研究，从正史《百官志》或者《职官志》的资料出发，偏重于机构设置、职官执掌的考察。但是，传统律令格式的资料，则会对机构之间的文书传递及其体现出来的政务运行程序有更多的揭示。过去在这方面最贵重的史料是《唐六典》和《唐律疏议》的相关部分，近些年《天圣令》被发掘出来，包含了政务运行机制更丰富的内涵。即使其中许多政令早就存在于《通典》之类的传统史籍中，也因此而更加得到重视和发掘。赵璐璐这部书对《天圣令》的史料给了足够的重视，值得赞赏。
如前所述，毕竟县域政务不是完全靠律令文书展开的，于是，敦煌吐鲁番文书中的一些残存文书就成了基层生活的“卷宗”，它反映的才是县域及其下属组织的实态政务运作。我们发现，一些关键问题，赵璐璐都是通过这些资料揭示清楚的。
隋唐时代的国家治理体制，相比于秦汉，有了很大的变化。这是魏晋南北朝制度发展的逻辑结果，也是中央集权体制下，国家治理机制不断探索的结果。在中央，隋唐时期的三省六部制度，就是汉武帝以来内朝班子与外朝班子的综合性改革的成果。在地方，州郡这一级是去掉各种地方辟署的官员，这不仅是加强中央集权，也是一种务实，裴寂年十四补州郡主簿，你就知道这些职官尸位素餐，多么荒唐；在县级，则是放弃完全按照中央机构设置的六司佐史分工模式，强化县级长官的责任，更是一种务实的改革。
中国的县级行政，十分悠久，是最具中国特色的制度之一，也是具有现代生命力的制度之一。它也具有国际性，比如日本的县制就是中国制度的移植。但是，在今天的中国行政制度中，“县”改“市”，如火如荼，像北京这种地方，已经没有了“县”，而我们的“市”“区”的行政机构，恰恰是近代从日本学来的。这是国际化吗？还是近代以来学习东洋的惯性行为？令人嘘唏！唐朝人务实，县级模仿中央的六司设置后来进行了省并重组，可是我们今日各县的“局”级机构完全对接中央部委，造成人浮于事，冗官冗费。令人感叹！我希望，璐璐博士的这本著作，不仅对于唐代政治制度史的研究是一种推进，而且能引发主管部门的深思，对中国县域行政体制机制的改革，提供有价值的参考。

张国刚
2017年10月6日北京清华园


序　　二

本书以作为国家政务运行基层组织的县司为研究对象，从人员构成与属性、职能范围与政务内容、机构地位以及运行机制等方面，梳理唐代不同时期县级政务运行机制的变化，其落脚点或关注面是唐宋间国家治理体制和国家形态的转变。
随着制度史研究的不断积累，近年来“国家”议题重新受到重视，带出了对中国古代传统国家在不同时期的构建途径和基本特质的探究。其中，唐型国家与宋型国家存在着哪些实质性的差别，宋代国家的构建路径及唐和五代十国背景和缘起，这样两个基本面向上的诸多问题受到了集中的关注。国家形态意义上的唐型国家和宋型国家之分，并不意味着唐朝与宋朝的国家体制和政务运行机制完全断裂而无连贯性，也不意味着唐朝的结束和宋朝的建立就标志着两种类型国家的终结和确立，实质性的差别主要体现在以下方面：君主（及制度化皇权）在国家政务裁决体系中位置的前移及其带来的君相关系的变化，使职差遣作为一种机制得以自上而下贯彻，商品经济发展和土地买卖限制的取消带来乡村基层组织形态的变化以及由此导致的国家通过基层行政机构对乡村进行户口、赋役和司法控制的强化，等等。这是一个需要进行多方位研究并加以新的综合的重大论域，确切的概念界定还有待具体研究的积累和理论构建的完善。
在朝廷和中枢机构的层面，本人曾经从公文形态与政务运行的角度粗略揭示出使职行政体制和“中书门下体制”的建立和发展趋势。这个假设性很强的论说，引起了关注唐宋之际制度转型问题学者的讨论和批评。唐史学界的批评和补充，主要在于一些对具体史料的理解以及某一种政务文书的行用范围和裁决程序等方面。最重要的补充性讨论还是宋史学界直接或间接提出的，体现在关注晚唐五代十国时期藩镇体制对北宋国家形态基本特质的影响，包括枢密院与三司作为相对独立的两个成系统的政务体系及相关政务运行机制的形成，以及其与中书门下宰相机构之间关系的厘定。在藩镇的层面，80年前于鹤年提出的“藩镇时代”概念重新受到重视，对藩镇外部问题中的朝廷与藩镇关系，以及藩镇内部的权力构建与政治运作，都有了更加清晰的认识。尤其是关于藩镇的州郡化与州郡权力结构及其政务运行机制的藩镇化，藩镇使府幕职官的“州县官化”与宋代幕职州县官体系之形成等方面的研究，都有了很大推进。这些都有助于加深对唐宋间国家形态演变历史进程的认识。
在行政基层和乡里层面，学界在借鉴日本和欧美学术界关于中国区域社会和宋元明转型研究的基础上，亦积累了相当的成果。尤其是关于地方官府政务运行机制的特征、以赋役征派和司法控制为核心的基层政务具体内容的变化以及基层组织由乡里制向乡村组织的变化等方面，学界陆续提出了一些重要的问题和历史线索。这是近年来“政务运行”概念引入唐宋地方行政制度史研究以后出现的新进展。本书是这方面综合研究的一个积极尝试，提出了许多新的思考路向。例如，隋唐之际县司的机构和人员设置从附属于府州、对应尚书六部的调整发展，到唐宋之际则转而呈现出新的趋势，即从州县一体走向县政独立，县级政务运行机制更主要服从于不断变化的基层政务。换言之，隋和唐前期县级政务运行机制具有鲜明的设计成分，但在实际行政运行中很快就出现了矛盾。整个唐代县级政务运行机制的变化动因，主要就在于突破行政体制因革和设计而带来的与实际政务处理需求不相符的掣肘，寻找到真正适合基层政务管理需要的运行机制，把地方和基层政务有效纳入国家治理体系之中。地方行政各层级由于管理任务和目标不同，具有各自的中心政务。各层级中心政务的分化和确立，随之出现的中心政务之外的某些行政权力的下移，是地方行政体制变化的一条重要线索。如何在国家治理体制与机制转型的视野下梳理唐宋间基层政务运行机制的变化轨迹和历史进程，将是唐宋史研究中一个值得从多角度探讨的重要议题。宋型国家与唐型国家比较，可以看出地方官府政务范围及其职权行使方式、政务管理机制的变化，以及中央管理地方模式的变化，进而导致地方官系统中亲民官与厘务官的分离，州府属官中巡检官与监当官的增设，以及地方政务系统的分化等现象。这样的研究，已经超越了传统的制度史（官制史、法制史、兵制史、礼制史、财政史等）、经济史和社会史，需要有更新的研究视角和更全面的知识整合。本书朝着这个方向迈出了可喜的一步。可以预期的是，随着有关唐宋时期国家财政汲取能力、社会治理能力、身份管理体系以及统治精英阶层生成和再生机制等相关研究的深化，传统国家形态中的唐型国家向宋型国家转变的历史脉络将更加立体地被揭示出来。
如何处理中古时期基层行政和国家体制的关系问题，在研究方法上需要进一步探讨。如果从朝廷和中枢层面着眼，顶层的相关制度和律令势必对地方社会或者基层生活发挥塑造作用，这种作用通过由上而下的行政传导和科举制造就的文人官僚而产生。本书关于隋和唐前期的叙述基本按照这个思路展开。如果把基层作为出发点，地方经验或者基层行政机制对国家体制和政务运行机制产生的影响将更受关注。本书关于中晚唐出现的新变化的叙述，则大体按照这个思路进行。最近十几年来关于地方行政体制和藩镇研究所采取的思路和揭示的问题，也大体如此。但是，国家体制和地方实际的行政运作的相互影响，是否存在先后或者优先性问题？如果转换思路，进行交叉研究，不仅仅关注顶层制度设计或者基层实际运作，而且是寻找合适的案例，探究二者之间的互动和关联，或许是更能切近历史真实的有效办法。晚唐五代时期应是进行这种交叉研究的合适时段，对于赋役征派蠲免、治安管理或者官员选任等某一类事务，朝廷、藩镇和州县在处理时有分工的不同侧重点，也有藩镇、州县和朝廷在政务定性和行政处置权方面的沟通。宋代的国家体制包括中枢体制和地方行政体制的最终定型，大体应是在政务定性、行政权属和职能分工这几个层面上形成了一致性的合力。如此宏观性的贯通考察，是本书目前还没有也无法达到的。但本书力图从地方行政视角将各个层级政务分工和行政环节梳理清楚，一定意义上也是为这个主题做研究准备。这应该可以视为本书在唐宋间国家体制和国家形态转变问题上的学术价值和理论意义。
从学术史的发展看，一些核心话题的提出，往往以一些重大理论预设（科学假说）为依托。从中国古代史研究来说，例如中古士族问题、均田制问题、唐宋变革问题、城市革命问题、明中后期商品经济发展与资本主义萌芽问题等，都与社会形态理论和历史分期理论密切相关。由于提出者和最初的一批讨论者大都是其时最杰出的学者，在他们学术影响力的辐射下，这些话题提出后，一般都能够以其惯性受到较长时间的关注和追踪，而且话题切分得越来越细致，尽显片面深刻。但是，随着大的理论环境的转移，这些受惯性作用而产生的深刻研究，也出现与其所出自学术命题当初被提出时的理论关怀相脱离而流于个案化、具体化的趋向，导致研究碎片化且缺乏方向性，大量的研究因此陷入同质性的重复。最近几年走向学术前台的中青年学者中间，已经有一些人敏锐地意识到这个问题的严重性，提出要回到核心议题提出时的理论语境，吸取大量个案研究中的有效积累，对接20世纪上半叶具有理论关怀的学术高原，实现又一轮的知识整合和议题更新。从作为本书基础的硕士学位论文和博士学位论文研究和写作开始，作者就有意识地在克服一段时间以来理论被惰性地浮泛化和议题被深入地碎片化的研究取向，力图提出一些具有涵盖性的判断和概念，建立起具有一定宏观关怀的叙述逻辑。这样的努力无疑值得鼓励。
在中国古代史的研究中，隋唐史研究所依靠的史料具有鲜明的特点，不仅不能如明清史那样依靠详备的史料来叙述一些历史进程的完整环节和各个侧面，也无法与印刷术发展起来之后的两宋时代史料相比。但是，隋唐时期的史料留存量和留存形式颇具独特性。第一方面是官修史书至唐朝而体制大备，除了对前朝史的修撰之外，在制礼作乐和强调因革损益的背景下，唐人对于本朝史事及典章制度不间断地加以概括和总结，《大唐六典》《大唐开元礼》《通典》等典制文献及基于国史修成的《旧唐书》，都是以往朝代从未有过的史料留存和编撰。第二方面是中国传统史学及历史编撰学至宋朝而高度发达，宋人对于作为前朝史的隋唐历史有着大量多角度的资料汇编和历史撰述，《册府元龟》《文苑英华》《太平广记》等大型类书、《唐大诏令集》《唐会要》等史料汇编性政书以及《资治通鉴》等通史性著述，其重心都在隋唐五代史。这使得这一时期的历史资料经历过加工汇编而显得相对完备。第三方面是造纸术和印刷术发明和应用时间的差距，使得中国古代的官私文书和著述在魏晋隋唐时期经历了一个纸质写本的时代，纸质写本文书留存下来的机会甚少，端赖于唐朝统治区域达于西域，敦煌、吐鲁番（包括新疆其他地区）等干旱地区保存下了数量不菲的文献，尤其重要的是一批不同时期的具有档案性质的公私文书。这是其他任何时段的历史研究中无可比拟的独特资料。资料留存数量和留存形式的以上特殊性，使得隋唐史研究历来重视史料的全面发掘和深度解读，重视将经过编纂和加工的史料还原到特定的历史语境，重视具有一定宏观高度的理论解说与建构。基于这样的史料特点，唐宋之间具有相互支持的意义。由于唐宋制度作为出发点与落脚点所具有的高度关联性，寡少简略但被整理得极富条理的唐代史料有助于我们从繁冗杂乱的宋代史料中找到主线和内在逻辑关系，而相对繁富详尽的宋代史料所揭示的制度分化之后的某些细节和流程，可以帮助我们找出许多唐代的问题，激活和加深对唐代制度的理解，拓展唐代制度研究的问题空间。理解唐代制度绕不过宋人，要厘清宋代的制度，从宋人如何总结和建构唐代制度入手，也是一个很好的切入点。
本书在史料的运用方面，也体现出这样一种自觉，在《唐六典》《通典》等典制文献、敦煌吐鲁番文书、出土墓志以及《天圣令》等文献资料的综合运用和贯通理解方面，都有良好表现。例如书中关于“杂任”概念及其在地方官府人员构成地位和作用的讨论，就是借助《天圣令》并结合传世文献推进已有研究的成功之例。由于史料的局限，唐史研究中基层制度与基层社会的研究还难以严格划分出因地区差别而形成的类型。作为西北边陲政务文书档案遗存的敦煌吐鲁番文书，是否能够反映唐帝国的整体特征，依然存在一些理解上的分歧。本书是将其作为反映唐帝国整体制度的政务文书来运用的。在唐前期律令制的时代，如此运用史料应该是合乎情理的。本人曾经撰文指出，《天圣令》残卷的发现和整理刊布，对于唐代政务运行机制的研究来说，在传世的编撰史料和敦煌、吐鲁番出土的档案文献之间，架起了会通相关史料的津梁。在《天圣令》相关规定的基础上，对于一些以往较少关注或泛泛而论的问题，探讨的深度和细节性将有很大的改观。需要进一步强调的是，诚如高明士、黄正建等指出的那样，《天圣令》作为一部以唐令为母本的宋令，对于研究唐宋国家治理机制的变化具有无可替代的价值。本书的研究初步呈现出了这样的研究价值。
本书的成绩和问题自当有读者去评论。我借着赵璐璐在博士学位论文基础上整理出来的专著出版之机，将近来有关唐宋国家形态转变具体路径和复杂面向相关问题的思考做一简要梳理，权以为序。并请读者批评指正。

刘后滨
2017年10月
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