編輯推薦

《世說新語：劉世堅解讀中國PPP》分為四章，包括PPP政策解讀、PPP立法、PPP實務和PPP漫談，對PPP模式在中國的發展曆程及趨勢，PPP立法的核心內涵及導嚮，PPP項目實戰要點、熱點及難點進行瞭全景式掃描與深度解析。

內容簡介

《世說新語：劉世堅解讀中國PPP》分為四章，包括PPP政策解讀、PPP立法、PPP實務和PPP漫談，基本涵蓋瞭劉世堅及其業務團隊成員近幾年對PPP所作的係統性思考及研究心得。

全書從中國PPP政策法規的發展脈絡梳理開篇，以2014至2017年的PPP時間軸為主綫，對PPP模式在中國的發展曆程及趨勢，PPP立法的核心內涵及導嚮，PPP項目實戰要點、熱點及難點進行瞭全景式掃描與深度解析。通讀此書，可以幫助讀者在掌握PPP的基本知識及操作流程的同時，打開PPP的宏觀視角，形成PPP大局觀，知其然並知其所以然，對與中國PPP相關的時代背景、理論與實踐、政策導嚮及未來發展方嚮獲得全麵、清晰和準確的認知。

本書適閤參與PPP項目的相關各方及研究人員閱讀使用。

作者簡介

劉世堅

劉世堅畢業於美國杜剋大學法學院（Duke University School of Law），獲法學碩士學位。此前，他分彆在中國人民大學和北京交通大學獲得經濟學學士和係統工程碩士學位。

劉世堅現任清華控股集團旗下的PPP專業谘詢公司——北京清控偉仕谘詢有限公司總經理，為國傢發展改革委、財政部定嚮邀請入庫的PPP專傢、中國國際工程谘詢公司、中國國際工程谘詢公司戰略研究院第二屆專傢學術委員會專傢、E20研究院特約研究員（市政環保資産證券化）。此前，他是君閤律師事務所閤夥人、君閤金融與基礎設施業務部負責人。

目錄

推薦序一

推薦序二

推薦序三

自序

開篇詞 PPP灌水專欄 1

第1章 PPP政策解讀 3

第1節 PPP政策總覽 4

PPP模式在中國的發展及實踐 4

中國式PPP之解密等式 14

國發〔2014〕60號文簡評 15

兩大部委PPP新政觀察 23

國辦發〔2015〕42號文評述 27

國發〔2016〕21號文簡評 36

PPP之玄機快評——國務院說，你們的分工如下…… 38

一語定乾坤？——中發〔2016〕18號文簡評 40

P3帶路評：《關於擴大對外開放積極利用外資若乾措施的通知》 45

P3帶路評：《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》 48

第2節 發改係統 54

P3帶路評：《關於推進傳統基礎設施領域政府和社會資本閤作（PPP）項目資産證券化相關工作的通知》 54

《傳統基礎設施領域政府和社會資本閤作（PPP）項目庫管理辦法（試行）》簡評 59

國傢發展改革委PPP項目工作導則的影響力初顯 62

P3帶路評：《國傢發展改革委關於加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資産有關工作的通知》 63

第3節 財政係統 68

P3帶路評：財金〔2016〕32號文 68

不積跬步無以至韆裏——PPP項目信息公開製度建設淺議 72

當“PPP”遭遇“政府購買服務” 77

關公戰秦瓊——再議泛化政府購買服務 79

再議PPP與政府購買服務 81

地方債、政府支齣責任與PPP 83

財政部《法治財政建設實施方案》簡評 88

財政部監察專員辦事處對PPP項目融資模式的影響 91

有苗不愁長——財金〔2017〕1號文短評 94

財政部《PPP谘詢機構庫管理暫行辦法》簡評 96

P3帶路評：《財政部湖南專員辦：加強地方政府融資平颱公司債務監管的幾點建議》 98

財金55號文對PPP ABS的影響簡析 102

刺破“政府購買服務”的麵紗——兼議87號文的邏輯問題 105

第4節 其他部委及地方政府 111

政府與社會資本閤作模式各地新規盤點 111

重慶市PPP新規點評 117

保險資金參與PPP項目的閘門正式開啓——《保險資金間接投資基礎設施項目管理辦法》簡評 119

PPP與綠色金融 121

國土部建設用地預審和審查之新規解讀 124

農業PPP的利好消息 129

P3帶路評：《杭州市城市軌道交通資金籌措與平衡辦法》 133

“PPP颱九條”簡評 137

第2章 PPP立法 141

第1節 基本概念與頂層設計 142

PPP的邊界與特徵芻議 142

劉世堅律師在特許經營立法專傢組成立會上的發言 149

《PPP法（徵求意見稿）》九問九答 151

PPP立法及配套製度體係芻議 155

寫在PPP立法邊上 165

P3帶路評：《基礎設施和公共服務領域政府和社會資本閤作條例（徵求意見稿）》 168

關於《PPP條例（徵求意見稿）》的幾點意見 184

第2節 PPP閤同的性質及爭議解決 187

有關特許經營協議爭議解決機製的爭議 187

PPP項目閤同的性質及其爭議解決機製 193

第3章 PPP實務 203

第1節 製度研究 204

中國PPP製度頂層設計的主要問題和改進建議 204

中國式PPP可持續發展的三個核心問題 212

P3帶路評：國傢發展改革委之英法PPP萬字調研報告——藉鑒英法經驗，促進我國PPP模式健康發展 214

中國PPP發展之主要問題與新年展望 228

ABS是PPP痛點的放大鏡 也是PPP改革的催化劑 233

PPP迷局及破解招法小議 235

第2節 實操難點 241

資格預審何以成為PPP標配？ 241

PPP項目信息公開的五要五不要 243

PPP項目閤同常見條款簡析 245

PPP熱點之七問七答 250

社會資本參與PPP項目之八項注意 255

PPP項目與財政預算淺議 260

PPP兩大糾結淺析 263

PPP項目性質及審批製度簡析 266

PPP閤同下政府付費的幾個原則 269

《政府齣資産業投資基金管理暫行辦法》簡析 272

讓交易在有形市場內進行——建設用地二級市場試點方案解讀 278

土地使用權作價齣資（入股）在PPP項目中的適用簡析 281

法律視角下的PPP項目資産證券化 285

淺議PPP項目的財政承受能力論證 298

第3節 學習筆記 302

PF2學習筆記之一——浮光掠影 302

PF2學習筆記之二——PPP項目資産權屬及剩餘價值不確定性風險的安排 304

PF2學習筆記之三——PPP閤同下變更的處理 307

PF2學習筆記之四——法律變更及其風險分擔 311

PF2學習筆記之五——影響項目事件的處理 312

PPP重磅新規學習筆記之一 316

PPP重磅新規學習筆記之二 319

PPP重磅新規學習筆記之三 322

PPP重磅新規學習筆記之四 326

第4章 PPP漫談 333

第1節 熱點迴顧 334

中國PPP沙龍（第五期）——閤肥市王小郢汙水處理廠資産權益轉讓項目10年經驗分享 334

刻舟持度之PPP真僞考 339

對PPP模式創新的一次點評 341

PPP不是婚禮，也不是婚姻 345

PPP之八字真言 346

PPP和推背圖 347

你永遠無法趕跑看熱鬧的人——PPP中國中心解密 349

供給側、引力波和PPP 351

中國式PPP的三大陷阱 354

PPP發展現狀之三大背離 356

搜索引擎、江湖郎中和PPP 359

真僞PPP之再思考 361

第2節 國際交流 364

P3帶路，中國聲音——中國PPP專傢代錶團聯閤國活動側記 364

聖哥達隧道項目考察小記 366

波蘭有個發財部 369

PPP的弗拉明戈之舞 371

劉世堅律師在聯閤國TOS PPP會議上的發言（中文版） 375

劉世堅在聯閤國PPP論壇上的演講 378

第3節 媒體報道 381

PPP立法麯摺路 381

李剋強定調PPP領域兩法閤一 國務院法製辦牽頭 388

為PPP立規矩 390

劉世堅：把脈發展改革委力推PPP ABS的背後邏輯 396

PPP這三年：兩部委、三個人的故事 398

PPP立法“分工不分治” 但部委拉鋸硝煙未散 402

PPP玩傢劉世堅：必要時，去影響遊戲規則的製定 408

後 記 415

精彩書摘

刺破“政府購買服務”的麵紗——兼議87號文的邏輯問題

劉世堅 黃 山

《關於堅決製止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（財預〔2017〕87號，下稱“87號文”）頒發之後，各路解讀紛紛齣颱，各種誤讀也甚囂塵上。當時讀過一遍這個文件，初步判斷此文是對財政部此前有關地方債及金融風險防控政策的一次總結，並無太多新意。近日有項目涉及此文，迴過頭來再讀，發現此文甚妙，妙在似有意似無意間，已一劍刺破“政府購買服務”的麵紗。此文亦有不足，在於欲說還休，沒有一語道破PPP與政府購買服務之間的關係，並因此齣現邏輯上的破綻，在一定程度上導緻瞭地方政府、投資人及金融機構的普遍誤讀。

一、“政府購買服務”之來龍去脈

我們先來大緻梳理一下“政府購買服務”的主要政策及法規脈絡：

1．相關規範性文件

（1）2013年9月26日，《關於政府嚮社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號）發布，將“政府嚮社會力量購買服務”定義為“把政府直接嚮社會公眾提供的一部分公共服務事項……交由具備條件的社會力量承擔，並由政府根據服務數量和質量嚮其支付費用”。購買方式包括“公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源、詢價等”，所需資金應“在既有財政預算安排中統籌考慮”，“需要增加的資金，應按照預算管理要求列入財政預算”。

（2）2013年12月4日，財政部《關於做好政府購買服務工作有關問題的通知》（財綜〔2013〕111號）發布，提齣要“通過購買服務，推動政府簡政放權”，“要將政府購買服務資金納入預算，並嚴格資金管理，加強績效評價”。

（3）2014年1月24日，財政部《關於政府購買服務有關預算管理問題的通知》（財預〔2014〕13號）發布，提齣“政府購買服務所需資金列入財政預算，從部門預算經費或經批準的專項資金等既有預算中統籌安排”，“既要禁止一些單位將本應由自身承擔的職責，轉嫁給社會力量承擔，産生‘養懶人’現象，也要避免將不屬於政府職責範圍的服務大包大攬，增加財政支齣壓力”。

（4）2014年4月14日，財政部《關於推進和完善服務項目政府采購有關問題的通知》（財庫〔2014〕37號）發布，通知按照服務受益對象將服務項目分為三類，第一類屬於政府為嚮社會公眾提供服務而采購的服務，具體範圍為“第三類為增加國民福利、受益對象特定，政府嚮社會公眾提供的公共服務。包括：以物為對象的公共服務，如公共設施管理服務、環境服務、專業技術服務等；以人為對象的公共服務，如教育、醫療衛生和社會服務等”。對於第三類服務項目，通知在采購需求標準、采購方式方麵做齣特彆考量。就第三類服務項目的采購需求標準，通知提齣應當徵求社會公眾的意見。各省級財政部門可以根據實際情況，分品目製定發布適用於本行政區域的服務項目采購需求標準。第三類服務項目符閤《政府采購法》第二十七條規定申請適用公開招標以外的采購方式的，財政部門要簡化申請材料要求，也可以改變現行一事一批的管理模式，實行一攬子批復。就資金保障，通知提齣對采購需求具有相對固定性、延續性且價格變化幅度小的服務項目，在年度預算能保障的前提下，采購人可以簽訂不超過三年履行期限的政府采購閤同。

（5）2014年12月15日，財政部、民政部、工商總局聯閤印發《政府購買服務管理辦法（暫行）》（財綜〔2014〕96號），將政府購買服務的範圍界定為“政府直接提供的一部分公共服務事項以及政府履職所需服務事項”。規定購買方式包括“公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購等”；所需資金“應當在既有財政預算中統籌安排”；購買主體與承接主體簽訂閤同可采取“購買、委托、租賃、特許經營、戰略閤作等形式”。

（6）2017年5月28日，87號文頒發，規定“嚴格按照《中華人民共和國政府采購法》確定的服務範圍實施政府購買服務……所需資金應當在年度預算和中期財政規劃中據實足額安排”，“要堅持先有預算、後購買服務，所需資金應當在既有年度預算中統籌考慮，不得把政府購買服務作為增加預算單位財政支齣的依據……年度預算未安排資金的，不得實施政府購買服務”。

2．相關政策文件

（1）2013年11月12日，十八界三中全會決定“推廣政府購買服務，凡屬事務性管理服務，原則上都要引入競爭機製，通過閤同、委托等方式嚮社會購買”。

（2）2014年，《國務院關於深化行政審批製度改革加快政府職能轉變工作情況的報告》提齣要“加快推行政府嚮社會力量購買服務製度，努力形成公共服務提供新機製”。

（3）2014年9月26日《國務院關於深化預算管理製度改革的決定》（國發〔2014〕45號）明確“政府購買服務所需資金列入財政預算，從部門預算經費或者經批準的專項資金等既有預算中統籌安排，支持各部門按有關規定開展政府購買服務工作，切實降低公共服務成本，提高公共服務質量”。

3．相關行政法規

2015年3月1日，《中華人民共和國政府采購法實施條例》施行。該條例明確“政府采購法第二條所稱服務，包括政府自身需要的服務和政府嚮社會公眾提供的公共服務”。

綜上，“政府購買服務”的三大不可或缺的核心要素如下：

其一，適用範圍：政府自身需要的服務和政府嚮社會公眾提供的公共服務。此處應注意，政府購買服務對象不限於政府自身需要的服務，但均需納入指導性目錄。

其二，購買方式：公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購等。此處應注意，政府購買服務的方式也包括招標。

其三，資金來源：應在財政預算中統籌安排。此處應注意，“先有預算、後購買服務”的原則沒有突破，而是被明確強調。

二、刺破濫用“政府購買服務”的麵紗

自2015年初，“政府購買服務”開始逐步呈現脫繮之勢。具體錶現為依據《政府購買服務管理辦法（暫行）》賦予的閤規形式，擅開明渠，實修暗道，將“政府購買服務”泛化適用於建設及運營周期較長的基礎設施及公共服務領域，而這恰恰正是2014年之前大量適用特許經營，而2014年之後廣泛適用PPP的項目所屬領域。以“政府購買服務”之麵紗，規避“政府與社會資本閤作”的繁復流程及管控要求，成為地方政府、金融機構和施工企業一時之選。此事一度引發輿論密切關注，財政部金融司也曾多次發文警示：

《關於在公5171服務領域深入推進政府和社會資本閤作工作的通知》（財金〔2016〕90號）——“避免將當期政府購買服務支齣代替PPP項目中長期的支齣責任，規避PPP相關評價論證程序，加劇地方政府財政債務風險隱患”；

《政府和社會資本閤作項目財政管理暫行辦法》（財金〔2016〕92號）——“財政部門應根據財政承受能力論證結果和PPP項目閤同約定，嚴格管控和執行項目支付責任，不得將當期政府購買服務支齣代替PPP項目中長期的支付責任，規避PPP項目相關評價論證程序”。

但是並未引起市場的足夠重視，直至遭遇87號文的當頭棒喝。

說的都是同一件事，為什麼87號文的威力就如此之大呢？這裏麵既有大環境的原因（地方債及金融風險防控趨緊，並追責到人），也有一係列前文鋪墊（如《關於進一步規範地方政府舉債融資行為的通知》（財預〔2017〕50號））。再有，就是87號文一劍穿心，以若乾“嚴禁”、幾個“不得”，間接刺破瞭濫用“政府購買服務”以規避PPP相關評價論證程序的麵紗，一度繁華喧囂的“政府購買服務”市場瞬間跌落榖底。

三、87號文的邏輯問題及其衍生後果

總體而言，87號文與財政部的係列相關文件是一脈相承的，沒有跳齣前文所述的三大核心要素所構成的整體框架。此文的主要問題在於以下幾個方麵：

1．政策導嚮不明確

87號文第二條列舉瞭三個“嚴禁”和一個“不得”，對“政府購買服務”形成韆鈞重壓，但最後一句卻落在瞭建設工程需要依法規範這句老生常談之上，其中邏輯實在令人費解。孰不知被禁止的這些“政府購買服務”，其目的根本不在於規避《政府采購法》或《招標投標法》，而在於繞過地方政府發債或PPP模式的監管要求，實現變相舉債和融資。它們即便是依法搞瞭招標或其他競爭性方式，沒有預算又該如何？

換言之，為瞭強調地方政府應閤法采購“建設工程”，87號文竟然放過瞭真正需要管束的對象——將當期政府購買服務支齣代替PPP項目中長期的支付責任，規避PPP項目相關評價論證程序的“政府購買服務”，一記重拳貌似打在瞭空處。

把邏輯理順之後，87號文第二條的結論應該是，被禁止藉道“政府購買服務”的那些項目或融資，需要通過政府直接投資（如果政府沒錢，可以發債）或者PPP（單純的工程或融資應該除外）來完成。

2．土儲前期開發怎麼辦？

87號文規定嚴禁將“儲備土地前期開發”作為政府購買服務項目。而此前《關於規範土地儲備和資金管理等相關問題的通知》（財綜〔2016〕4號）規定：“地方國土資源主管部門應當積極探索政府購買土地徵收、收購、收迴涉及的拆遷安置補償服務。土地儲備機構應當積極探索通過政府采購實施儲備土地的前期開發。”兩者之間是否存在矛盾？另外，有關土地儲備前期開發事宜，《關於加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發〔2012〕162號）提齣土儲機構應組織開展對儲備土地的前期開發，為政府供應“淨地”提供有效保障。進行道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、照明、綠化、土地平整等基礎設施建設的，應通過公開招標方式選擇工程設計、施工和監理等單位，不得通過下設機構進行工程建設。因此，財綜〔2016〕4號的上述規定實際上是對該等公開選擇土地前期開發工程承包商的要求之重述。

考慮到政府采購法下采購標的也包括工程，我們不認為前述文件之間存在直接衝突。值得思考的是，如果政府確有預算安排，土儲機構被嚴禁通過政府購買服務（采購方式可以是招標）來完成儲備土地前期開發的邏輯是什麼？僅僅是因為“服務”不應包含“工程”嗎？

還是那個道理，在沒有預算安排的情況下，土儲機構豈止是不能搞政府購買服務，換啥姿勢也不行啊。是不是這樣？

3．棚改項目何處去？

《國務院關於進一步做好城鎮棚戶區和城鄉危房改造及配套基礎設施建設有關工作的意見》（國發〔2015〕37號）是國發文件，一是把棚戶區改造納入政府購買服務，二是規定可以逐年安排預算，這與“政府購買服務”的常規要求明顯是不符的。87號文顯然注意到瞭這兩點，但是僅將此類項目（及易地扶貧）豁免於預算管理的禁止性規定，不知道具體考慮是什麼？莫非是財政部已經默認國發〔2015〕37號文指棚改為服務的邏輯嗎？但是無論如何，隻要有《政府采購法》《招標投標法》和《預算法》這些上位法在，此處的尷尬總是免不瞭的。

值得注意的是，在87號文齣颱之後，地方政府多有誤解。其中比較具有代錶性的，是認為純政府付費類的PPP項目從此再不能搞瞭，有些地方的PPP工作甚至因此陷入停頓。究其原因，一方麵應該是因為地方政府對“政府購買服務”的概念並不清楚，且 世說新語：劉世堅解讀中國PPP 下載 mobi epub pdf txt 電子書