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六中全会主题图书，反腐治标治本之策。

“十八大”以来，习总书记强调：反腐倡廉的核心是制约和监督权力，让权力在阳光下运行，路径是制度治党，目标是重构政治生态，努力构建决策科学、执行坚决、监督有力的科学权力结构，把权力关进制度的笼子里。

…………………………

三年来，中央管理干部被立案 189 人，移送司法机关80 人，占 189 人中的 42.3%，接近一半。三年来，本届中央委员、候补中委、中央纪委委员落马 22 人，占“两委”委员总数 5.5%，年均 1.8%，而且几乎都要进监狱，面临重刑。

上述数据折射出一个重大问题：为什么越是位高权重，越容易犯错误，越容易落马，越容易受重处

分，越容易被判重刑？其实，在常人看来难以理解的问题，无不同我们沿用至今的苏联模式有关——不科学的权力结构和不合理的选人用人体制，是造成上述问题的两大根本性原因！

习总书记曾尖锐指出： “我们国家无论在体制、制度上，还是在所走的道路和今天所面临的前所未有的境遇，都与前苏联有着相似或者相近乃至相同的地方。弄好了，能走出一片艳阳天；弄不好，苏联的昨天就是我们的明天。 ”

内容简介

如何走出反腐困境？

为什么要制度反腐？

《论制度反腐》一书全面论述如何从严治党、推进制度反腐。著名反腐专家李永忠认为，权力反腐，主要是以治标的方式净化政治生态，能管一时，却难管一世；能治一域，却难治全局。制度反腐，主要是以治本的方式净化政治生态，选择合适的试点突破，点虽小，但却五脏俱全；势虽慢，拷贝即能提速。

作者认为，制度反腐就是要通过全面深化改革，形成科学的权力结构，来惩治和预防腐败。这既需要法规制度的改革创新和健全完善，更需要摒弃“苏联模式”的两个根本性弊端——过分落后的选人用人体制、过分集中的权力结构。要构建科学的权力结构，改革现行选人用人体制，化解腐败呆账，发动群众有序参与，设立政改试验区。

本书研究成果填补我国制度反腐研究空白，许多论述系首次公开发表，是各级党政领导学习参考的很好读本。

作者简介

李永忠，我国知名制度反腐学者和纪检监察实务专家。1979 年即在军队纪委工作，转业后到地方纪委、中央纪委工作，纪检生涯长达 30 多年。历任中央纪委研究室办公室主任、中央纪委北戴河培训中心副主任、中央纪委北京培训中心副主任、中国纪检监察学院筹备办副主任、中国纪检监察学院副院长等。现任国家行政学院等院校兼职教授、中国经济体制改革研究会特约研究员、中国民生研究院学术委员会

副主任。

李永忠长期潜心于党的制度建设、制度监督、制度反腐研究。多次参与中央纪委全会报告、总书记重要讲话和中央纪委向党的全国代表大会报告的撰写工作。

曾应邀在中央党校、国家行政学院、国防大学、军事科学院、北京大学、清华大学等院校和全国数百家单位、地区授课。

在《人民日报》 《求是》 《光明日报》 《中国党政干部论坛》 《学习时报》 《南方周末》 《凤凰周刊》等报刊发表文章千余篇。出版《苏共亡党之谜》 《负担与责任》等多部著作。其中《负担与责任》被评为中央工委与国家新闻出版广电总局 2013 年中央国家“强素质·做表率”读书活动政治类图书推荐书目（两本之一） 。 《权力与责任》是本书升级版。

作者研究成果有的填补了执政党规律研究的空白，有的处于全国理论研究的前沿，引起党内外、海内外的广泛关注，曾获全国第八届“五个一工程”理论文章奖。

目录

前言　/01

制度反腐开篇谈　/001

第一章　制度反腐须构建科学的权力结构　/004

一、把权力关进制度“笼子”需要科学的权力结构　/004

二、当前我国政治体制下的权力结构之困 　/009

（一）权力失衡导致党内监督制衡难　/013

（二）对领导干部的管理，有时失控　/019

（三）对领导干部的监督，有时失效　/022

（四）对领导干部的教育，有时失误　/026

（五）没有他律的自律，常常失当甚至失灵　/028

三、当前权力结构失衡的历史原因　/032

（一）我国封建社会监察制度的消极因素　/032

1. 封建监察制度的产生和演变　/032

2. 封建监察制度的历史局限　/036

（二）老祖宗们对共产党执政缺乏必要的实践经验　/043

四、如何构建科学的权力结构　/048

（一）借鉴中国封建社会监察制度建设的历史经验　/051

1. 封建监察制度的历史作用　/051

2. 封建监察制度的特点　/060

（二）借鉴现代企业法人治理体系经验，开展权力结构改革试点探索　/065

第二章　制度反腐须改革现行选人用人体制　/072

一、 正视现行干部人事制度的六大硬伤　/073

（一）用简单化的方式处理不了复杂化的问题　/074

（二）政策如果只有利于调动少数人的积极性，

就通常会压抑多数人的积极性 /075

（三）套用政务类公务员的选用方法提高不了业务类公务员的素质　/076

（四）片面性的措施解决不了整体性的问题　/079

（五）琢磨事的人常常败于捉摸人的人　/081

（六）大格不破，大才难出　/082

二、对干部“年轻化”的辩证思考　/084

（一） “年轻化”的最早提出，主要源于执政初期军队干部队伍建设的特殊需要　/084

（二）对“年轻化”认识的深化，在改革开放的实践中不断发展　/086

（三） “年轻化”问题的解决，有赖于党和国家领导制度的改革　/087

（四） “年轻化”为何仍然还是困惑我们的重要问题　/089

（五）解决“年轻化”的根本出路在于制度创新　/095

三、改革选人用人体制的路径和重点　/098

第三章　制度反腐须化解腐败呆账　——有条件赦免　/104

一、正视腐败已经形成的呆账　/105

二、有条件赦免以化解腐败呆账　/108

三、对“反腐败特别行动”的再认识　/110

第四章　制度反腐须发动群众有序参与　/117

一、人民群众是反腐败的主力军　/118

二、提高人民群众反腐的技能　/121

三、完善人民群众参与反腐的措施　/121

第五章　制度反腐须设立政改试验区　/130

一、试点关乎改革成败　/131

二、尽快设立政改试验区　/137

（一）主动试点有例可循　/137

（二）主动试点有效化解风险　/141

三、制度反腐已成为政改的试金石 　 /143

四、新常态下的制度反腐展望　/145

（一） “老虎” “苍蝇”一起打的高压态势仍会持续很长时间　/148

（二）加强自身建设，用铁的纪律打造一支铁军　/149

（三） “八项规定” 、遏制“四风”等指示会得到进一步落实、贯彻　/150

（四）将党风廉政建设和反腐败纳入依法治国的轨道　/151

1. 反腐败是依法治国的必然要求　/151

2. 反腐败措施应纳入法治化轨道　/151

3. 未来我国党风廉政建设和反腐败法治化趋势 　 /152

后记　/153

精彩书摘

如何走出反腐困境

——为什么要制度反腐？

1982 年至 2011 年 30 年中，因违犯党纪政纪受到处分的党员、公职人员达 420 余万人，其中省部级官员 465人；因贪腐被追究司法责任的省部级官员 90 余人，其中从 2000 年到 2007 年，一共处死了 5 名省部级和 1 名副国级高官（不含军队数据） 。

截止 2015 年 11 月 11 日，全国各省（市、区）均有省部级高官落马。2016 年 4 月 11 日《中国纪检监察报》载文指出， “天涯无净土，各地区各部门只有问题多与少的区别，没有没问题的。党中央对形势的判断是政治，也是警讯。 ” （把握运用“五条体会” 　推进全面从严治党之五）

“十八大”以来三年多落马的 163 名高官中，地方副省部级以上 110 人；军队副军级以上 53 名（其中 3 名上将、6 名中将、39 名少将，还有 5 名大校） 。163 人中：包括副国级以上 5 人，本届中央委员 8 人，候补委员 12 人，中央纪委委员 2 人。

“十八大”以前，只要不搞运动，全国年平均处分率通常在 1.5——1.7‰徘徊。2013 年突破 2.1‰，2014 年突破 2.6‰，2015 年突破 3.9‰。三年来全国共处分党员、公职人员 75 万人，移送司法机关 3.6 万人，占 75 万人中的 4.67%。

三年来，中央管理干部被立案 189 人，移送司法机关80 人，占 189 人中的 42.3%，接近一半。

三年来，本届中央委员、候补中委、中央纪委委员落马 22 人，占“两委”委员总数 5.5%，年均 1.8%，而且几乎都要进监狱，面临重刑。

十七届政治局委员 25 人加书记处 5 人，减去既是政治局委员又是书记处成员 3 人，实为 27 人，已有周永康、徐才厚、郭伯雄、薄熙来、令计划 5 人落马，占上届中央领导成员总数的 18.5%。除了徐才厚已死，其余均为无期徒刑。

上述数据折射出一个重大问题：为什么越是位高权重，越容易犯错误，越容易落马，越容易受重处分，越容易被判重刑？

其实，在常人看来难以理解的问题，无不同我们沿用如何走出反腐困境至今的苏联模式有关——不科学的权力结构和不合理的选人用人体制，是造成上述问题的两大根本性原因！

苏联老大哥在成为全球第二个超级大国的过程中，也曾集中精力搞经济建设，也满满地自信过……但他们既忽视了自身权力结构的先天不足，又忽略了选人用人体制的后天不良！苏联模式的这两大根本性弊端，无法支持其长期执政的愿望！苏联共产党每十年翻一番查处腐败案件，证明其反腐并非不坚决；苏联共产党各级党委、组织部每年都从少数人中挑选少数人，证明其选人并非不认真！

然而，一个偶然的“8.19”事件，让拥有近 2000 万党员（亡党前有 420 万党员退党）的执政党，在几天内便结束其执政生命；让拥有 2200 多万平方公里国土的苏联，在几个月内便分崩离析悄然瓦解……

对这样一个结局，不仅苏联党内外无人料到，各社会主义国家难以逆料，乃至包括西方在内的全世界都莫名惊诧……然而，苏联亡党亡国的前后，采用苏联模式的东欧各社会主义国家，传来一片多米诺骨牌的倒塌声……

四分之一世纪来，研究分析苏联亡党亡国的文章著作成千上万！有说错选接班人，有说“两杆子”失控，有说石油价下滑，有说民族矛盾激化，有说西方势力操纵……却少有人分析其长期治标的权力反腐之殇，也鲜有人研究其权力结构和选人用人体制的深层次弊端……其实，邓小平在 36 年前的“8.18”讲话中就找到了论 制 度 反 腐。

“权力过分集中”这一“总病根” ， 30 年前又从“苏联模式”中查找了总根源……

受其启示，30 多年前，我开始了对制度研究，特别是对权力结构研究的兴趣。1984 年撰写了《略论我国封建社会监察制度》 ，1985 年撰写了《改革党内监督制度》和《改革党委‘议行合一’领导制度》 ，1986 年撰写了《必须把制度建设作为党的根本建设》 ，当时没有报刊刊登我这篇文章。直到 1994 年 11 月 20 日才登载在《人民日报》内刊《理论参考》上。

2002 年党的“十六大”报告中，第一次提出了“把党的制度建设贯穿于党的思想、组织、作风建设之中” ；2007 年“十七大”报告中将“思想建设、组织建设、作风建设、制度建设、反腐倡廉建设”相并列；2012 年“十八大”报告中，第一次把制度建设放到党的“五大建设”的最后，作为前“四大建设”的托底。

这些研究的点滴积累，使我明白，在 20 世纪 80 年代末、90 年代初，世界社会主义运动遭遇严重挫折时，同样采用苏联模式的中国却能一枝独秀。其奥秘就在于当时中国十多年的改革开放，在经济领域（主要是民营企业）大多摈弃了苏联模式的两大根本性弊端。几乎所有的民营企业家都是市场经济用脚投票“选举”出来的，而非各级组织部培养考察选拔并按等级授职的方式任命。正是这快速做大的“蛋糕” ，支撑了中国在苏东剧变中的一枝独秀。

但是，经改的快速做大蛋糕，与政改的严重滞后，也如 何 走 出 反 腐 困 境造成了两极分化加速，党群关系疏离，干群关系紧张，腐败越演越烈……

三年多的高压反腐，既体现了新一届党中央的坚定决心和明显成效，也折射出 30 多年权力反腐留下的巨大腐败存量和呆账，同时反映出我们还要从政治领域摈弃苏联模式的决绝态度。

习近平总书记尖锐指出： “我们国家无论在体制、制度上，还是在所走的道路和今天所面临的前所未有的境遇，都与前苏联有着相似或者相近乃至相同的地方。弄好了，能走出一片艳阳天；弄不好，苏联的昨天就是我们的明天。 ”

我以为，苏联在亡党亡国前，一没有形成我们如此严重的两极分化；二没有经历过我国十年“文革”的浩劫；三还有相当多的人保持着一定程度的宗教信仰。因此，如果我们不能通过制度反腐，走出多年的反腐困境，不能恢复和重建党和政府的公信力，一旦亡党亡国，将可能是人类史上最血腥、最惨烈的浩劫……

正是清醒地认识到可能的危险，担任过村党支部书记、县委书记、市委书记、省委书记，直至总书记的习近平同志，为了国家、民族、政党的明天， “十八大”以来积极推进四个全面战略布局。这既是对此前主要失误的纠偏，也是他 40 多年治国理政的深思熟虑。而即将召开的中共中央六中全会，其主题就是研究全面从严治党重大问题。全面从严治党，既要解决严厉问题，更要解决严密问题。在我党的历史中，先后经历过战争反腐、运动反腐、权力反腐三个阶段。以战争为载体的反腐，与血与火的年代是适应的。以运动为载体的反腐，与计划经济的建设时期也基本相适应。但是，尽管依靠隔三岔五的群众运动，遏制了腐败的滋生蔓延，却严重干扰了经济建设的正常秩序，同时还造成了党内关系的人人自危。30 多年的改革开放，由于政治体制改革的严重滞后，以权力为载体的反腐，与市场经济却严重的不相适应——致使腐败“越演越烈” （习近平语） 。

2013 年 1 月，在十八届中央纪委第二次全会上，习总书记下定了“把权力关进制度的笼子里”的反腐决心；2014 年 1 月，在中央纪委第三次全会上，习总书记明确了“形成科学的权力结构”的反腐或政改目标；2015 年1 月，在中央纪委第五次全会上，习总书记作出了“制度治党” “重构政治生态”的战略规划。制度反腐开始发韧。

如果说战争、运动、权力三大载体，在反腐中主要是解决严厉的问题；那么以制度为载体的反腐，则主要解决严密的问题。

制度一词有两层含义：一为浅层含义上的规章、守则，即要求大家共同遵守的行为准则，表现为说在嘴上、写在纸上、贴在墙上的条条款款；一为深层含义上的组织体系（其核心为权力结构） 。即决策、执行、监督相互制衡的“专门机构” ，以保证上述规章、守则（即那些嘴上、纸上、墙上的条条款款）制定公正、实施有效、监督到位。

判断好制度有三要素：第一，客观性。不能脱离和超越其产生的那个十分确定的前提和条件。第二，代表性。必须体现大多数人的整体意志和利益。第三，可操作性。制度是否健全、完善，取决于构成其权力结构的决策机关是否公平，执行机关是否高效，监督机关是否有力。也即这三个子系统的设置是否科学、结构是否合理，操作时能否有效的相互制衡并相互促进。

30 多年前，我在潜心于制度建党、制度监督、制度反腐的自选课题研究中，明白了这样一个道理——防止腐败（我将腐败称之为权力事故） ，制度比人更重要。

其一，制度虽然是由人制定的，但符合客观发展规律的制度，人们却不能随心所欲的加以制定。因而，能被称之为好的制度，必然是人们对客观发展规律的正确认识和反映。

其二，好的制度一旦制定出来，包括制定者都无法随心所欲去违反。因而好的制度，必然以强制性为后盾，而非仅以自觉性为前提；必然以科学分权的“专门机构”有效权力制衡为保障，而非只以颁布若干规章、守则为目的；必然体现客观发展规律，成为一种客观存在，而非仅是人的主观意志的产物，所以也不是人的主观愿望所能轻易改变。

但遗憾的是，时至今日，大多数人包括相当数量的领导干部，对于制度的认识，仍然停留在制度浅层含义上的条条款款，而忽略制度深层含义上的组织体系（核心是权力结构） ，对于习总书记“形成科学的权力结构”这一重要论断严重缺乏认识和理解。

我在多年前，对制度反腐作过如下定义：通过对沿用于苏联模式的现行党和国家领导制度的全面深化改革，形成新的、科学的权力结构来防治腐败。

领导制度的核心，是权力结构；组织制度的核心，是选人用人体制。

权力结构则是决策权、执行权、监督权的排列组合方式。

自建党以来，中国共产党的领导制度（权力结构）和组织制度（选人用人体制）采用的都是苏联模式。因此，1980 年 8 月 18 日，改革开放总设计师邓小平，在中共中央政治局扩大会议上讲话的标题就是《党和国家领导制度的改革》 。这篇讲话是《邓小平文选》中含金量最高的论著，时隔 36 年，仍然是指导我国政治体制改革，特别是党和国家领导制度改革的纲领性文件。

30 多年反复研读邓小平“8.18”讲话，并在理论研究和实践探索中，我懂得了：制度反腐，必须以权力结构改革为前提，必须以设立政改特区为条件，必须以“把权力关进制度的笼子里”为取向。而权力结构改革，则必须以摈弃苏联模式为前提，必须以合理分解权力为条件，必须以“形成科学的权力结构”为目标。

实践证明：问题的复杂性，通常不来自于问题本身；而是因为解决问题的方法，远离原点的缘故。

如果只满足于权力反腐的思维定式，无论纠多少风，查多少案，抓多少人，判多少刑，只要腐败的病根不除，一旦反腐高压无法继续，所有努力，都会瞬间归零。

反腐的压力当然在案中，功夫却必须在案外，成功则只能靠改革！

对于恶化多年的政治生态，靠什么来净化，靠什么来重构？

从战术而言——靠查案。但是，查处一案只能净化一时，案又滋生则污染一片。

从战役而言——靠用人。但是，用一君子虽然所属皆净，用一小人则此地全污，何况靠什么阻挡君子变小人？

从战略而言——靠制度。因为，制度好则坏人难干成坏事，制度坏则好人易变坏人。

再好的权力反腐，也只能治标；通过政改，形成科学的权力结构的制度反腐，才能治本！

有鉴于此，我将这三十年来我发表于各类报刊中有关制度反腐的文章集结成书，以此说明什么是制度反腐，制度反腐有哪些要素，并以此求教于各位读者。

（摘自《论制度反腐》）

延伸阅读：

《国家命运：反腐攻坚战》， 邱学强 袁曙宏 俞可平 李永忠等28名反腐专家学者合著

《国家命运 : 中国未来经济转型与改革发展》 吴敬琏 林毅夫 厉以宁 等32名著名学者合著.

《权力与责任》，李永忠著，中央国家机关“强素质·作表率”读书活动重点推荐书《负担与责任》升级版

前言/序言

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反腐从制度抓起，光靠人是不行的。

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