编辑推荐

房地改革，关乎我们切身利益。深圳，作为改革开放的前沿阵地，它的改革经验曾经广为传播。而今，“深圳新土改”的经验，是否也能对中国如火如荼又问题重重的城镇化及土地改革带来新的启发？

周其仁教授领衔、汇聚薛兆丰、徐建国等一流学者，《深圳新土改》是经济学专业知识结合经验主义的一本不可错过的作品！

内容简介

深圳是中国的“改革之城”，是中国改革进程的缩影。由于市域面积不大，且难以外延扩张，因此，深圳发展的主要束缚，是盘根错节的房地利益关系。那么，深圳如何在土地的这种束缚下，取得这么大的成就呢？它今后的发展，又该怎么走？

作为改革开放的前沿阵地，深圳的改革经验曾经广为传播，取经者纷至沓来，而今，它的“土改”经验，是否也能对中国如火如荼又问题重重的城镇化及土地改革带来新的启发？

《深圳新土改》是经济学专业知识结合经验主义的一本不可错过的作品。这本书的起源，是周其仁教授带领的深圳土地改革研究项目组对深圳土改两年多的实地调查。全书分上下两篇，上篇在大量实地调研、走访的基础上，全面梳理深圳30多年来的各项土地政策、效果及遗留问题，并提出可行的政策建议，提供了全新的城市建设思路。下篇为调研访谈纪要，完整呈现整个调研当中，调研团队与深圳市地方政府、乡镇、村等各级的官员和民众接触的方方面面，以及土地问题的错综复杂。

作者简介

徐远，北京大学国家发展研究院副教授，2007-2009年任加拿大麦吉尔（McGill）大学金融学助理教授，2005-2007年任香港大学金融学助理教授，杜克大学经济学博士，澎湃专栏作家。

薛兆丰，经济学者，北京大学国家发展研究院教授，美国西北大学法学院博士后研究员，北京大学“法律经济学研究中心”研究员，美国乔治·梅森大学经济学博士。《新周刊》“2000年度人物”，《南方人物周刊》“2006年度中国十大青年领袖”。

王敏，美国艾奥瓦州立大学经济学博士，于2011年加入北京大学国家发展研究院，现任经济学助理教授。研究兴趣包括环境与资源经济学、能源经济学、公共政策与增长。

李力行，清华大学经济学学士，美国马里兰大学经济学博士，于2008年加入北京大学国家发展研究院，现任经济学副教授。研究兴趣包括发展经济学、城市经济学、公共财政学等，长期关注土地制度，曾对成都、重庆等地的改革进行调查研究。

目录

前言 无可救药的经验主义者

上 篇

第yi部分 总论

第yi章 深圳新土改

第二章 更新城市的市场之门

第二部分 背景

第三章 历史遗留问题

第四章 香港和深圳土地、空间发展的比较

第三部分 分析

第五章 顺着干还是对着干

第六章 “违法建筑”代价几何？

第七章 解决“违法建筑”问题的思路

第八章 土地整备的困境和出路

第九章 尽可能把绝大多数人的活动纳入合法框架

第四部分 政策讨论

第十章 更新城市的政策工具

第十一章 盘活存量工业用地

下篇 调研访谈纪要

第十二章 第yi次深圳调研访谈纪要

第十三章 第二次深圳调研访谈纪要

第十四章 第三次深圳调研访谈纪要

致 谢

精彩书摘

国有化的地，原村民的房

在深圳新二元结构下，房与地在法律上分离。土地在法律上属于国有，但建造在上面的大量建筑物却由原村民实际控制、收益与转让。对数目如此巨大、利益如此丰厚的“房地产”，市政府与原村民各自表述、互不相让，结果是土地和空间资源得不到有效利用，违法违规建筑层出不穷，政府不但要支付高昂的行政成本，还要面对潜藏着的较高的社会风险。

“房地分离”捆住手脚

在政府部门看来，既然土地已经全盘国有，所以部分事实上仍然被原村民及其组织控制的土地，就是“应征未征，或应转未转”的国有土地。什么时候政府要用土地，只需对加盖其上的房屋拆迁给予补偿，并不需要对房屋下面的土地再行补偿。但在世代生于斯长于斯的原村民看来，既然这部分土地在“统转”时未予足额补偿，或遗留了其他未了的问题，那就是“应补未补”的土地，因而仍然属于原村民集体所有。政府要拿走这部分土地，要讲程序和政策，不但要补房价，还要补地价。

麻烦在于，在地价翻番的背景下，当时未了的“历史遗留问题”，拖来拖去就变得难上加难。可观察的趋势是，土地的市价越高，相关各方就越难以达成妥协。此外，在地价升值预期的影响下，货币补偿方式也越发不被接受：当政府强调“以货币补偿为主”时，原村民也明白了“货币是易贬资产，土地才是升值资产”的道理。他们要求保留实物土地，本质上是要求保有部分土地的开发权。

尽管政府拥有名义上的土地所有权，但实际却难以行使；原村民虽然在事实上享有着使用、收益、转让等诸项权益，但不能堂堂正正地从事合法的开发与再开发，常常因此错失市场机会。尽管“违法建筑”可以避税，但这点“好处”似乎也难抵时时遭受“查违”“拆违”的巨大风险。这使深圳原本就很紧张的土地资源陷入了“政府拿不走、村民用不好、市场难作为”的困境，深圳市政府、原村民集体乃至整个市场都不是赢家。

例如，深圳宝安区沙井街道共和社区有一块占地3万平方米的旧厂房，早已整理为空地并计划改为商用。该项目在2005年就已申请报批，但整整七年都得不到批复，土地长期闲置。该社区还有一处办公楼和一处工业大厦项目也在改建中途被叫停。龙岗区三联松元头片区的更新项目，因为合法土地指标不足，从2004年开始就悬而未决，损失巨大。这些故事，在数百平方公里的范围内不断上演。

屡禁不止的“违建”

合法开发难上加难，“法外活动”就有了不可抗拒的吸引力。由于合法合规开发的代价过高，不少基层社区被推入“快违建、快收益”的怪圈。宝安区西乡街道河东旧村本是遵纪守法的社区，多年来基本没有抢建和违建，始终寄希望于合法报批、统一改造。但是，由于项目内很大一部分原村民的宅基地没有合法手续，所以一直不能动工。对比之下，一河之隔的河西片区不惜顶着“违建”风险拆掉了旧房，建成先进的新小区，不但很快收回了建设成本，还给社区带来可观的收益。于是，河东村的干部群众愤愤不平，纷纷抱怨“守法不如违法”。又如，宝安区福永街道新田社区的工业园因为被划入生态控制线，厂房无法出租，但每年仍需支付利息数百万元，人均超千元。同样，前述共和社区被叫停的办公楼项目也因为项目搁置，每月承担的利息甚巨。合法化的超高成本为渊驱鱼，不断把社区和原村民“赶”向违建！总体来看，2004年“统转”后，原特区外几度出现“违建”高潮，“违法建筑”也逐渐发展出了包括“统建楼” 在内的多种形态。尽管深圳的“违建”潮大体上已经平息，但“查违”工作成本巨大。过去教训的启示是：经济规律不可抗拒，只要违建收益大大超过违建成本，这类活动断难以根除。

高昂的行政成本与潜在风险

“查违”任务艰巨，深圳各级政府背负了昂贵的行政成本。建制上，市规土委下属的监察支队按副局级机关设立，在全市共有1 000多人的编制。为了查违，还列支了可观的预算，用于集合指挥中心、移动工作站、遥感监测、在线督察、视频监控，“天上看、地上查、网上管、视频探”，并与设在区县一级政府的查违办联合“作战”。

查违工作要高度依赖基层社区组织的支持。但实际上，特区外不少基层社区不同程度地介入“法外世界”的经济活动，不少基层干部对查违抱有很强的抵触情绪，而在市场机会刺激的“违建”潮涌之时，也容易引发官民对立、矛盾激化，发生防不胜防的恶性事件。同时，查违涉及的经济利害极其重大，还需防止查违权力自身的腐败。2004年以来，一批查违工作人员因此被追究刑责。监察支队负责查违的官员，戏称自己身处“高危行业”。

“高危”危及的是整个深圳社会。在一派繁华之下，深圳隐藏着活跃的法外活动、天量的“违建”，以及民间不满与底层埋怨。社会关系中潜藏的某种紧张，可能催生谁也不希望发生的突发事件。有远见的深圳领导人对此不会不察。只有深刻理解上述经济现象之间的因果规律，追本溯源，认清要害，在“堵”与“疏”之间果断抉择，才能扭转恶性循环，让深圳的房地市场朝着符合市场经济规律和可持续发展的方向改进。

国有化的地，原村民的房

在深圳新二元结构下，房与地在法律上分离。土地在法律上属于国有，但建造在上面的大量建筑物却由原村民实际控制、收益与转让。对数目如此巨大、利益如此丰厚的“房地产”，市政府与原村民各自表述、互不相让，结果是土地和空间资源得不到有效利用，违法违规建筑层出不穷，政府不但要支付高昂的行政成本，还要面对潜藏着的较高的社会风险。

“房地分离”捆住手脚

在政府部门看来，既然土地已经全盘国有，所以部分事实上仍然被原村民及其组织控制的土地，就是“应征未征，或应转未转”的国有土地。什么时候政府要用土地，只需对加盖其上的房屋拆迁给予补偿，并不需要对房屋下面的土地再行补偿。但在世代生于斯长于斯的原村民看来，既然这部分土地在“统转”时未予足额补偿，或遗留了其他未了的问题，那就是“应补未补”的土地，因而仍然属于原村民集体所有。政府要拿走这部分土地，要讲程序和政策，不但要补房价，还要补地价。

麻烦在于，在地价翻番的背景下，当时未了的“历史遗留问题”，拖来拖去就变得难上加难。可观察的趋势是，土地的市价越高，相关各方就越难以达成妥协。此外，在地价升值预期的影响下，货币补偿方式也越发不被接受：当政府强调“以货币补偿为主”时，原村民也明白了“货币是易贬资产，土地才是升值资产”的道理。他们要求保留实物土地，本质上是要求保有部分土地的开发权。

尽管政府拥有名义上的土地所有权，但实际却难以行使；原村民虽然在事实上享有着使用、收益、转让等诸项权益，但不能堂堂正正地从事合法的开发与再开发，常常因此错失市场机会。尽管“违法建筑”可以避税，但这点“好处”似乎也难抵时时遭受“查违”“拆违”的巨大风险。这使深圳原本就很紧张的土地资源陷入了“政府拿不走、村民用不好、市场难作为”的困境，深圳市政府、原村民集体乃至整个市场都不是赢家。

例如，深圳宝安区沙井街道共和社区有一块占地3万平方米的旧厂房，早已整理为空地并计划改为商用。该项目在2005年就已申请报批，但整整七年都得不到批复，土地长期闲置。该社区还有一处办公楼和一处工业大厦项目也在改建中途被叫停。龙岗区三联松元头片区的更新项目，因为合法土地指标不足，从2004年开始就悬而未决，损失巨大。这些故事，在数百平方公里的范围内不断上演。

屡禁不止的“违建”

合法开发难上加难，“法外活动”就有了不可抗拒的吸引力。由于合法合规开发的代价过高，不少基层社区被推入“快违建、快收益”的怪圈。宝安区西乡街道河东旧村本是遵纪守法的社区，多年来基本没有抢建和违建，始终寄希望于合法报批、统一改造。但是，由于项目内很大一部分原村民的宅基地没有合法手续，所以一直不能动工。对比之下，一河之隔的河西片区不惜顶着“违建”风险拆掉了旧房，建成先进的新小区，不但很快收回了建设成本，还给社区带来可观的收益。于是，河东村的干部群众愤愤不平，纷纷抱怨“守法不如违法”。又如，宝安区福永街道新田社区的工业园因为被划入生态控制线，厂房无法出租，但每年仍需支付利息数百万元，人均超千元。同样，前述共和社区被叫停的办公楼项目也因为项目搁置，每月承担的利息甚巨。合法化的超高成本为渊驱鱼，不断把社区和原村民“赶”向违建！总体来看，2004年“统转”后，原特区外几度出现“违建”高潮，“违法建筑”也逐渐发展出了包括“统建楼” 在内的多种形态。尽管深圳的“违建”潮大体上已经平息，但“查违”工作成本巨大。过去教训的启示是：经济规律不可抗拒，只要违建收益大大超过违建成本，这类活动断难以根除。

高昂的行政成本与潜在风险

“查违”任务艰巨，深圳各级政府背负了昂贵的行政成本。建制上，市规土委下属的监察支队按副局级机关设立，在全市共有1 000多人的编制。为了查违，还列支了可观的预算，用于集合指挥中心、移动工作站、遥感监测、在线督察、视频监控，“天上看、地上查、网上管、视频探”，并与设在区县一级政府的查违办联合“作战”。

查违工作要高度依赖基层社区组织的支持。但实际上，特区外不少基层社区不同程度地介入“法外世界”的经济活动，不少基层干部对查违抱有很强的抵触情绪，而在市场机会刺激的“违建”潮涌之时，也容易引发官民对立、矛盾激化，发生防不胜防的恶性事件。同时，查违涉及的经济利害极其重大，还需防止查违权力自身的腐败。2004年以来，一批查违工作人员因此被追究刑责。监察支队负责查违的官员，戏称自己身处“高危行业”。

“高危”危及的是整个深圳社会。在一派繁华之下，深圳隐藏着活跃的法外活动、天量的“违建”，以及民间不满与底层埋怨。社会关系中潜藏的某种紧张，可能催生谁也不希望发生的突发事件。有远见的深圳领导人对此不会不察。只有深刻理解上述经济现象之间的因果规律，追本溯源，认清要害，在“堵”与“疏”之间果断抉择，才能扭转恶性循环，让深圳的房地市场朝着符合市场经济规律和可持续发展的方向改进。

……

前言/序言

无可救药的经验主义者

此书成文，源于2012年春天的一场介绍会。

那是2012年3月7日下午，深圳市规土委（规划和国土资源管理委员会）的张健、岳隽、李卫峰三位来到北京大学朗润园，在古朴的致福轩教室，介绍深圳土地改革的情况。抹去细枝末节，大的图景煞是惊人：深圳1 900多平方公里的土地上，已经开发建设了900多平方公里，开放强度接近50%，剩下的都是生态保护区。换句话说，深圳的发展，已经“无地可用”。

真的无地可用吗？也不尽然。深圳的土地面积是香港的2倍，开发面积是香港的4倍，但是经济总产出只有香港的3/4，人均产出只有香港的1/3，地均产出只有香港的1/5。比较之下不难发现，无地可用的意思，是土地利用效率太低，再开发的潜力其实很大。

深圳规土委三位官员带来一张很有意思的图，展示了深圳“合法”和“合法外”建筑用地的分布。图上，建筑和地块用红、棕两色标识，合法建筑是红色的，合法外建筑是棕色的。一眼看去，棕色占大部分，主要分布在关外，红色占小部分，主要集中在关内。红、棕两色插花分布，交错在一起。或者是因为颜色的缘故，看上去合法外用地比合法用地要多很多。

根据深圳规土委的官方数据，深圳有三个“半壁江山”：合法外用地占全部建设用地的半壁江山、合法外建筑占全部建筑的半壁江山、合法外建筑容纳的人口占深圳总人口的半壁江山。

这样的图景和数字，当然令人触目惊心。错愕之余，不免要问一句：到底是什么“法”，把一半的土地、建筑、人口排除在外？

所谓合法外建筑，就是“不合规”的房子，往往是土生土长的深圳人和一些新移民盖的。深圳是大都市，盖房子当然要得到批准、符合规划，而这些房子要么是没有报批，要么是建设不符合规划。用通俗的话来说，就是私搭乱建。只不过，搭建的不是简单的窝棚，而常常是七八层甚至几十层的楼房。原因简单，深圳是个高速发展的大都市，吸引无数人来打拼，对住房有巨大的需求，深圳“合法”的房子贵，新来的移民住不起，这些“合法外”建筑就有了巨大的市场。

说到这里，明眼人很快就明白了。深圳快速发展的背后，是房地产的巨大商机。对这样的商机，政府当然要做出反应，征地、卖地，开发商跟着建房、卖房、出租，各赚一大笔钱。不仅如此，毗邻香港的深圳人对这样的商机也一目了然，也会做出反应，就是建房出租。看起来，所谓“合法”和“合法外”建筑，就是这两类主体对这巨大商机分别做出反应的结果。

二者争利，必有矛盾。政府把后者的行为称为“合法外”，当然是因为站在政府的角度上，掌握了法规政策工具和合法强制力。后者也不是没有道理：我们祖祖辈辈住在这里，几百年了，地让你一块块拿走，补偿标准那么低，就是个农业产出的价，也太欺负人了吧？我们以后怎么办？一转手你挣那么多，我们只能眼睁睁看着？只好“种房保地”了。

这是我听过的zui有共鸣的介绍会。讲者直接面对深圳的土地困境，朝思暮想要如何解决问题。听者长期关注中国的改革开放，近年来特别关注土地制度改革，自然明了土地改革的难处，明了土地改革在下一步改革中的分量。深圳的矛盾冲突如此激烈，更是很容易就拨动了观察者的神经。而且，因为是深圳，是中国改革的重要发源地，关切感又深了一层。

兴趣点燃以后，是实地的调查研究。在2012年的春天和夏天，调查组20多人，先后三次前往深圳，深入了解各方面的情况，前前后后开了上百场座谈会，走访了十几个项目、村庄。

调研是学习的过程。深圳人对深圳的情况zui清楚。深圳的问题，也只有深圳人才能找到zui好的解决办法。无他，事关切身利益，每天朝思暮想，岂是外来人走马观花能相提并论的。课题组待上几个星期，能把情况弄个七七八八，不出大的差错，就很不错了。

外来人的好处，是好奇心和惊奇感，愿意把这里的事情和别处的事情比比看，并进行提炼、假设、推演。读者面前的这本书，就是这好奇心的结果。

我们的思路，是尽量不带偏见，把所有的有色眼镜都摘掉，看看深圳各方怎么做、怎么想。zui重要的，是从深圳干部、群众的行为和想法中，寻找解决问题的线索和思路。现实中做得通的，必有道理，必须是考虑了各方面因素的。从经验中学习，从经验中求解，努力做一个经验主义者，这是我们的目标。

准确地说，我们还没有资格说自己是合格的经验主义者，只不过是努力学习去做一个经验主义者而已。不经意间，我们还总是用希望替代分析，用理想替代现实，用臆测替代证据，用教条替代规律。我们对于真实世界的理解，还仅限于皮毛。如果我们不承认，就是因为我们的思维还不够严谨、细腻，我们还不能准确分清经验和臆想、事实和期许之间的分别。

好在，我们有周其仁，一个无可救药的经验主义者。调研期间的每天晚上，课题组都要“碰一下”，一“碰”就到凌晨。其仁会问得很细，把情况弄得很清楚。然后，其仁会总结出要点，提出以后调研中要特别关注、仔细弄清楚的问题。分组调研的时候，各组也会做好记录，等到碰面的时候讨论、锤炼。得益于周其仁先生多年积累的深厚功力，课题才有进展，此书才能成型。

顾准曾说，要做有理想的经验主义者。周其仁先生的一言一行，是这句话的完美演绎。

徐远

2014年9月1日于北京