國傢監察製度改革研究 法律 理論法學 法律齣版社 現實主義憲法學 國傢反腐敗體製【新華書店旗艦店】 pdf epub mobi txt 電子書 下載 2025

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秦前紅，葉海波 等 著

店鋪： 鳳凰新華書店旗艦店

齣版社： 法律齣版社

ISBN：9787519718688

商品編碼：27058332484

編輯推薦

★站在憲法學的角度，係統研究監察製度與改革過程，從原理、過程與實踐的不同方麵進行細緻深刻的闡釋 
★從重視文本的憲法學，到麵嚮現實的憲法學，將憲法置於政治過程之中，*領中國憲法學研究的新潮流 
★現實主義憲法學的典型作品，貫徹以問題為導嚮的憲法學研究理念

內容簡介

國傢監察體製改革可謂牽一發而動全身，攪動“一池春水”，既重新配置瞭國傢權力，又重構瞭國傢反腐敗體製，為“打老虎”和“拍蒼蠅”織下密網，幾乎所有人都可能被納入該製度之中，這是當下中國根本性的憲製變遷。作為一項重大的政治改革，國傢監察體製改革之關鍵正是憲法設計。如何進行憲法設計？這需要我們有憲法工程的思路，這是一種在立憲基本價值之下麵嚮現實的研究取嚮。它必須麵對具體的問題，解決具體的問題，塑造一個良好的憲法秩序。《國傢監察製度改革研究》試圖對這一重大憲法問題作齣理論迴應，對國傢監察的若乾問題展開初步研究，對正在展開和即將鋪開的國傢監察製度予以理論反思、實踐透視和製度構想。

作者簡介

秦前紅，現為武漢大學法學院教授、博士研究生導師，教育部長江奬勵計劃特聘教授、武漢大學校學術委員會委員、武漢大學珞珈特聘教授、《法學評論》主編。兼任中國憲法學研究會副會長，中國法學會香港基本法澳門基本法研究會副會長，中國法學會法學期刊研究會副會長，湖北省地方立法研究會會長，中國法學會黨內法規研究中心學術委員會委員。主要研究憲法基本理論、比較憲法、地方製度。代錶性著作有《憲法變遷論》《社會主義憲政研究》《憲法原則論》《地方人大監督權》《法律能為文化發展繁榮做什麼》《走齣書齋看法》，主編或參與編寫教材10餘部；在國內外重要刊物發錶學術論文200多篇。 

葉海波，法學博士，現為深圳大學法學院教授。兼任中國憲法學研究會理事，國務院發展研究中心港澳研究所高級研究員。主要研究憲法學、政黨法製、港澳基本法。代錶性著作有《政黨立憲研究》《我國憲法學方法論爭的理論脈絡與基本共識》《“根據憲法,製定本法”的規範內涵》《特彆行政區基本法的閤憲性推定》。

目錄

目錄 
第一章國傢監察改革 
——從“三駕馬車”到“一馬當先” 
一、睏境：同體監督、資源分散、黨紀斷層 
（一）行政同體監察：低效、冗員、乏力 
（二）檢察同體監督：司法公信力弱 
（三）異體監察受人事財務束縛，收效甚微 
（四）黨紀國法銜接障礙，“雙規”閤法難證 
（五）監察機構資源分散，對象難以周延 
二、改革：從“三駕馬車”到“一馬當先” 
三、齣路：中國憲製與特色監察 
（一）監察委員會的憲製正當性 
（二）監察委員會的製度閤理性 
（三）監察委員會的科學性 
（四）監察委員會的黨法統一性 
四、結語 
第二章國傢監察製度改革的憲法價值 
一、國傢現代化與國傢權力的閤理構造 
二、中國國傢權力構造的現狀 
三、國傢監察：權力製約現代化的嘗試 
第三章國傢監察製度改革的憲法問題 
一、行政監察上升為國傢監察之後監察權的憲法定位 
（一）世界範圍內對監察權權力屬性的定位 
（二）承認監察權在憲製框架內的獨立屬性 
二、監察委員會在人民代錶大會製度中的地位 
（一）試點期間監察委員會選舉製度的構建 
（二）監察委員會應該嚮同級人大報告工作 
三、監察權在司法權力體係中該如何定位 
（一）監察權獨立行使有助於職務犯罪案件程序正義的實現 
（二）適時賦予監察機關偵查權，提升在司法體係中的地位 
四、監察改革後該如何監督製約監察權 
（一）逐步完善人民監督員製度加強監督製約 
（二）藉鑒廉政公署的有益做法優化監督方式 
五、憲法修改與監察體製改革閤憲性的關聯 
（一）監察體製改革與憲法解釋之間存在張力 
（二）監察改革需及時修改憲法的必要性分析 
六、結語：以點帶麵在試點中逐步構建常態化的監察製度 
第四章監察製度試點授權的理論反思 
一、全國人大及其常委會授權的憲法原旨 
（一）全國人大常委會授權的憲法文本解讀 
（二）全國人大授權的憲法文本解讀 
（三）全國人大常委會授權與全國人大授權關係的憲法文本解讀 
二、全國人大及其常委會授權須遵循的基本原則 
三、全國人大常委會授權代替全國人大授權的原因 
四、對全國人大及其常委會授權的監督 
五、餘論 
第五章國傢監察製度改革的憲法界限 
一、國傢監察體製改革的憲法程序 
（一）修法抑或修憲：國傢監察體製改革的法治路徑 
（二）“人大職權”與國傢監察體製改革的憲法路徑 
（三）憲法修訂與國傢監察體製改革的正當程序 
二、國傢監察體製改革的憲法邊界 
（一）國傢監察體製改革憲法界限的理論分歧 
（二）憲法根本規範與國傢監察體製改革的“憲法禁區” 
（三）單嚮權力監督結構與國傢監察體製的改革 
三、國傢監察體製改革的憲法指示 
（一）憲法根本規範與有限國傢監察 
（二）憲法根本規範與有效國傢監察 
四、結語 
第六章國傢監察製度改革的程序思維 
一、引言：對我國國傢監察體製頂層設計內涵的思考 
二、機關思維：行政邏輯在公權力領域的延伸 
（一）行政邏輯的解構 
（二）機關思維的形成及其比較優勢 
（三）對機關思維的評說 
三、程序思維：現代民主政治發展的必然邏輯選擇 
（一）程序思維的描述 
（二）程序思維與機關思維的辯證關係 
（三）程序思維對現代民主政治發展的促進 
四、程序思維視域下我國國傢監察體製改革的完善建議 
（一）監察權成立環節 
（二）監察權實施環節 
第七章國傢監察製度試點的法治路徑 
一、“補白”和“細化”：改革試點的任務 
（一）暫時調整或者停止適用法律與法律的實質性修改 
（二）改革試點工作的實質是實施法律 
二、國傢監察機關産生的法律程序 
三、監察委員會的組織規範 
（一）監察委員會的法律性質和地位 
（二）監察委員會組成人員的任免權 
（三）監察委員會管轄權的層級分配 
（四）監察委員會的職責與職權 
四、監察職權的行使規範 
（一）監察基準的具體化 
（二）監察措施的程序化 
五、監察委員會的監督規範 
（一）負責 
（二）監督 
（三）公開 
六、結語 
第八章國傢監察製度改革的修憲之道 
一、緣何修改憲法：改革事關重大憲製結構 
二、何時修改憲法：尚待改革經驗成熟之後 
三、如何修改憲法：監督權配置模式的調整 
第九章國傢監察製度改革的邏輯、原則與路徑 
一、監察體製的現狀及改革緣起 
（一）國傢監督權的分散配置 
（二）監督權配置模式的調整 
二、監察體製改革應遵循的原則 
（一）先“變法”後“變革”的邏輯 
（二）人大製度的根本遵循 
（三）機構與職能整閤的改革思路 
（四）監察權獨立行使的改革理念 
三、監察體製改革的路徑與方法 
（一）監察體製改革與法律的“立改廢” 
（二）監察委員會與其他國傢機關的關係 
（三）監察委員會的組織結構與職權 
（四）閤署辦公與黨紀國法銜接問題 
（五）監察權行使的監督與製約問題 
四、結語 
第十章國傢監察“全覆蓋”的可能與限度 
一、問題的提齣 
二、監察機關如何尊重權力機關的憲法地位 
（一）民主集中製：監察機關的從屬地位 
（二）議會自律原則：監察權行使的禁區 
（三）監察機關應當如何“監察”權力機關 
三、監察機關如何恪守審判獨立的憲法原則 
（一）審判權獨立行使的憲法“邊界” 
（二）審判機關是否受監察機關的監督 
（三）監察機關如何“監察”審判機關 
四、國傢監察體製改革的憲法限製 
（一）監察體製改革能否突破現行憲法 
（二）憲製核心：監察體製改革的邊界 
第十一章國傢監察調查權的性質分析 
一、監察委員會調查活動：調查權抑或偵查權？ 
（一）監察委員會調查活動麵臨的問題 
（二）調查活動並非單一行政調查權 
（三）調查活動具有雙重性質 
（四）山西省第一案的意義 
二、留置措施怎樣取代“雙規”“雙指” 
三、監察委員會調查活動的批準（決定）問題 
（一）現行《憲法》第135條的討論 
（二）調查活動的批準（決定）權 
（三）批準逮捕權的歸屬 
（四）山西省第一案的意義 
四、結語 
第十二章國傢監察留置措施的實踐透視 
一、監察委員會留置措施的決策和監督 
（一）批準條件待更加明確 
（二）審批主體待統一規定 
（三）備案審查待發揮實效 
二、監察委員會留置措施的實施 
（一）從期限切入研究留置權性質 
（二）留置措施之執行 
三、監察委員會留置措施的外部銜接 
（一）留置與司法程序的銜接 
（二）留置與紀檢程序的銜接 
四、當事人權益何以保障 
五、結語 
第十三章國傢監察調查活動的法律規製 
一、監察委員會調查活動宜納入法治軌道 
（一）監察委員會調查活動接受法律規製之必然 
（二）監察委員會調查活動的程序和屬性 
（三）監察委員會調查活動法律規製之路徑 
二、監察委員會調查活動的目的原則 
（一）規製調查活動的目的 
（二）規製調查活動的原則 
三、監察委員會調查活動的具體規製 
（一）調查活動的審查批準 
（二）調查活動的執行操作 
（三）調查活動的期限問題 
（四）技術偵查與通緝措施 
（五）調查活動規製之走嚮 
四、結語 
第十四章國傢監察製度與其他監督製度 
一、國傢監察製度與檢察製度 
（一）國傢監察體製改革對檢察機關的衝擊 
（二）國傢監察製度下監察權與檢察權的關係 
二、國傢監察製度與國傢審計製度 
（一）審計職權整閤至監察機關有礙審計獨立的實現 
（二）審計職權整閤至監察機關有礙專業審計的達成 
（三）審計職權的效能包括但不限於貪汙腐敗的治理 
（四）加強監察機關與審計機關在反腐敗工作中的協作 
三、司法監督與法律監督的銜接機製 
（一）司法監督與法律監督銜接的製度含義 
（二）司法監督與法律監督銜接的既有實踐 
（三）司法監督與法律監督銜接的法理基礎 
（四）司法監督與法律監督銜接的構建路徑 
第十五章國傢監察若乾具體製度的構想 
一、明確監察機關領導體製，閤理規劃內部工作機製 
二、探索嚮省以上人大匯報工作，根據工作內容性質分彆報告 
三、規範調查權的行使方式，做好與刑事訴訟的銜接 
四、因應監察體製改革，完善人民監督員製度 
五、閤理確定修憲時機，審慎考量修憲內容 
第十六章餘論：法治化反腐及其麵臨的難題 
一、腐敗存量的理性認識 
二、法治化反腐的要素 
三、民意時代的反腐前景與憂慮 
附錄：上海交通大學凱原法學院“張元濟法學講座”演講稿 
——國傢監察製度改革的邏輯、方法及限度 
後記

精彩書摘

作為一項重大的政治體製改革，國傢監察體製改革引起瞭憲法學者的關注，也暴露瞭中國憲法學研究的局限性。通過闡釋憲法的權力配置功能，設計國傢監察製度的具體內容，揭示改革過程中的憲法地位與作用，秦前紅教授與諸多學者共同推動建設社會主義國傢憲法工程，産生瞭積極的政治社會功效。秦教授等新近齣版的《國傢監察製度改革研究》（法律齣版社2018年版）（以下簡稱《研究》）是國內第一部係統研究監察製度與改革過程的著作，從原理、過程與實踐的不同方麵做瞭細緻深刻的闡釋。在改革時代，這種立足於立憲價值和邏輯的現實建構主張能夠發現憲法作用於現實的過程，說明憲法秩序的塑造方式。將憲法置於政治過程之中的研究體現瞭現實主義的魅力，麵嚮現實成為中國憲法學的新潮流。 
一、憲法如何用來治國理政 
十九屆二中全會指齣，我們黨高度重視憲法在治國理政中的重要地位和作用。那麼，如何在治國理政中發揮憲法的作用？中國憲法學有沒有形成有說服力的理論體係？迴應憲法的治國功能首先就需要重新認識憲法，《研究》所理解的憲法內涵及其作用就是例證。 
改革觸及到中國憲法學的一根最敏感神經，那就是它重塑的黨與政的關係。新設計的監察委員會是一個黨政閤署辦公的機構，將黨內監督與國傢監察統一起來，將所有行使公權力的公職人員納入監察範圍，形成瞭極為寬泛的監督權。換句話說，黨與政的關係有瞭新體現。這是貫穿改革過程的一條主綫。秦教授等敏銳地捕捉到瞭這個問題，它亦統領著《研究》一書的內容。對此，《研究》通過論證憲法組織政府、配置權力的功能，有效迴答瞭在黨與政的關係方麵進行政治體製改革的空間與意義，充分說明瞭憲法作為國傢組織法的功能。 
如何在權力體係之中安放一種監督權？這是憲法學的任務，而且唯有此纔能真正厘清此次改革的動力、意義與效果。我們既要對監督權的屬性及其所處的權力關係有正確認識，又要設計一種符閤立憲價值的製度安排。經典意義的憲法就是政府框架的設計；經典意義的憲法秩序就是程序主義或結構主義憲法功能的結果。那麼，這種設計與框架如何發揮作用呢？這就涉及到權力配置的邏輯與方式。憲法首先是國傢組織法，它重視立憲價值——這正是憲法記載的人民的根本意誌，並將這些價值輸入到製度設計之中，形成不同類型的民主形式，這是製度設計的基本邏輯。 
通過國傢監察體製改革，將黨的監督力量和國傢機構的監督力量閤一，既推動全麵從嚴治黨嚮前發展，又加強對公權力的監督，“既完善黨的自我監督，又加強對國傢機器監督。”這就更加深入地實現瞭通過管黨治黨實現社會主義民主政治發展的基本邏輯。這種一體兩麵的關係意味著黨的自身建設與國傢政治發展之間存在著新的相互作用方式，以至於産生瞭秦教授關於八二憲法體製性變革的評論。另一方麵，人民代錶大會製度是我國的根本政治製度。在人民代錶大會製度之下的不同國傢機構之間實現分工協作、相互配閤，也形成瞭立法、行政和司法機構。我國的國傢機構設置延續瞭結構主義分權的基本特點和邏輯，這種安排發揮瞭很好的作用，其中並沒有獨立的監督權，而是分散到不同機構之中。那麼，單獨設置行使監督權的國傢監察機關定位為何？對此，《研究》也有很多論述。秦教授認為，我們國傢長期承繼前蘇聯的監察模式，改革則是強化瞭這種模式，並通過“一馬當先”的模式強化這種權力，將現有的黨內巡查、行政監察、立法監督、司法監督、審計監督整閤為統一的國傢監督，形成全麵覆蓋國傢機關及其公務員的國傢監察體係。這就是一種獨立的監督權，它將與立法、行政、司法等結構性權力分支並列，形成新的國傢權力體係。 
二、建設社會主義國傢的憲法工程 
建構的憲法必然帶來工程學的思維。通過設計優良製度並控製政治過程實現憲法目標，塑造一個良好的憲法秩序，這是憲法工程的使命與任務。製度設計是立憲價值約束下的選擇。將憲法的基本價值貫徹到政治改革的過程之中，既保證改革的目標與效果，又保證政治過程的有效運作。問題在於如何實現這種平衡的關係：改革輸入哪些價值？這些不同價值如何排序？如何影響製度的內容？ 
十九大報告要求，製定國傢監察法，依法賦予監察委員會職責權限和調查手段。選擇新的製度形式，創造新的製度過程，對於反腐敗來說是當然是有意義的，但防止國傢權力的“閤法加害”亦頗為重要。《研究》對此做瞭很多理論分析和製度設計。就監察法與刑訴法以及憲法保護刑事正當程序之要求的關係來看，盡管監察委所調查的職務犯罪被認為是特殊的刑事犯罪，但也應當符閤刑訴法規定或相關精神，所以有人提齣監察法應當是刑訴法的特彆法，至少在主要原則方麵要與刑訴法保持一緻性、相當性。這就涉及到監察權的性質和監察委的權限範圍、監察程序以及監察過程中如何取得證據以及證據效力等諸多問題。理順憲法、刑訴法、監察法三者關係，明確監察法是監督所有行使公權力的公職人員的基本法律，這是法治改革的必要內容和底綫要求。如何在推進反腐敗工作深入發展的同時保障人權並維護法治，這是《研究》所強調的國傢監察製度的憲法工程學的內容。 
而且，這樣的機構自身也必須受到監督。加強對權力運行的製約和監督，把權力關進製度的籠子，必然要求對監察機關和監察人員貫徹多種形式的監督。建立針對監察機關的監督體係，由人大及其常委會進行整體性監督，由檢察機關對監察過程和結果進行監督，正是包括秦教授在內的學者們所推動的製度安排。《研究》強調完善全國和各級人大常委會進行執法檢查的相關規定，完善審判機關、檢察機關與監察機關互相配閤、互相製約的相關規定；明確規定人民檢察院在案件審查起訴、人民法院在案件審理過程中應當享有的權力和履行的職責。由於檢察院在本次改革處於被動地位，甚至麵對著虛化的危機，但根據人民檢察院是法律監督機關的性質定位，規定檢察院可以針對監察委辦案過程進行法律監督，建立相應的介入機製，並規定被監察對象及其近親屬可以嚮檢察院提齣申訴，由檢察院受理並負責調查；考慮將留置的批準權交由檢察院行使。 
三、麵嚮現實的中國憲法學 
無論是站在曆史或現實、理論或實踐的視角，在國傢監察體製改革這一問題上，學者所做的努力體現瞭學術之於政治的意義。在改革的時代，立足於立憲價值和邏輯的工程學發現憲法作用於現實的過程，發現設計製度結構和權力程序的意義。從這個角度展開的研究體現瞭現實主義的魅力，將形成一種麵嚮中國現實的憲法學。問題在於，麵嚮何種現實？如何麵嚮現實？有何“現實的”意義？ 
事實上，長期以來，我們對憲法內容及其功能的理解還是不夠的。當下全國各界紀念改革開放與民主法治建設的成就。迴顧憲法學的40年，可以發現，有很長的一段時間，中國憲法學都局限性於意識形態的桎梏，接著又受到形式主義的影響，形成一種唯形式主義的研究風氣。這兩種研究理念帶有強烈的時代特點，雖然都曾促進瞭憲法學的發展，但缺少建構反思能力的研究思路未必能夠解決現在的問題。 
實際上，在中國討論憲法的效力與功能，遠遠不隻是關注法院如何適用憲法。相反，中國憲法最有用的地方就是在“廟堂之上”。這是我們經常忽視的問題，更是一些憲法學者所經常反對的問題。然而，我們隻有把憲法拿到政治過程之中，纔能發現一個全麵的真實的憲法，也纔能理解中國憲法秩序的塑造過程。這種理解並不是取消憲法學的獨立性，而是我們對憲法內涵以及效力與功能的實現機製、憲法發展變遷方式都有瞭全新的認識。 
盡管我們的政治話語十分強大，但憲法如何與之結閤卻是理論盲區，在政治過程中的憲法長期被忽視。在現代政治之下，憲法從來都是政治結構的基石，也是一種重要的轉換器。通過憲法，將人民與執政者（包括政府和政黨）聯係起來，達成平衡與協調，本身是一個復雜的、精密的設計。人類既不能離開政府，在現代社會甚至也不能離開政黨，但人的自由與權利也不能被過分侵害。換句話說，憲法秩序是一個相當包容的動態平衡的範疇。麵嚮現實的中國憲法學，正是立基於實證主義和現實主義的憲法觀，迴應社會主義國傢落實憲法、建成憲法秩序的需求。《研究》為我們提供瞭一個全麵理解憲法秩序及其塑造的例證。

前言/序言

序 
國傢監察體製改革可謂牽一發而動全身，攪動瞭政治改革的“一池春水”，既重新配置瞭國傢權力，形成新的國傢民主架構，又重構瞭國傢反腐敗體製，為“打老虎”和“拍蒼蠅”織下密網，幾乎所有人都可能納入其中，這可以說是當下一種根本性的憲製變遷。作為一項重大的政治改革，國傢監察體製改革之關鍵正是憲法設計。如何進行憲法設計？這需要我們有憲法工程的思路，這是一種在立憲基本價值之下麵嚮現實的研究取嚮。它必須麵對具體的問題，解決具體的問題，塑造一個良好的憲法秩序。林肯說：“政府必然要麼過於強大，危及人民的自由，要麼過於軟弱，無法維持自身的生存，一切共和國都有這種內在的緻命弱點嗎？”國傢監察體製改革就麵對著權力與自由之間的張力如何化解的難題，它正是憲法的根本任務。所以，監察體製改革首先是而且必須是一個憲法學的問題，中國的憲法學者對此應該有準確的判斷和清晰的思路。那麼，麵嚮現實的中國憲法學應該如何迴應政治改革的挑戰？我們必須迴到更為宏觀的層麵，站在憲法工程的角度進行思考，把監察體製改革視作一項憲法工程，進行嚴密的憲法設計。 
第一，監察機關性質的憲法設計。監察機關是否應當命名為“人民監察委員會”而非“國傢監察委員會”，這關乎憲法確立的社會主義民主形式和監察機關的屬性定位。根據新中國的政治傳統，國傢機關都冠以“人民”字樣，以彰顯國傢機關的人民性。之前，由於行政監察部門隸屬於人民政府，其人民性不容置疑，但當下設定的“國傢監察委員會”的名稱中沒有“人民”字樣，對此似乎還沒有很好的解釋。名不正則言不順，如何命名應當慎重研究。 
由此引申的一個問題是，監察機關所行使的監察權（監督權）究竟屬於何種性質？眾所周知，權力劃分是設計政體、配置權力的基本原理。自孟德斯鳩以降，將國傢權力按照其內容和性質劃分為3種——立法權、行政權和司法權，早已成為共識並得到廣泛應用，這成為政治文明的重要標誌。各國政治體製的不同僅體現為這3種權力的排列組閤以及彼此之間的關係不同，並不體現為對上述3種權力類型劃分以及功能定位的決然排斥。此種分類盡管遭遇瞭功能主義的“新分權說”的挑戰，但因為其兼具實體性與形式性而具有強大的說服力，尚未動搖。這個框架也成為我們理解憲法設計的重要基礎。即將設立的監察委員會雖獨立於政府，但其所行使的權力仍具有強烈的行政權特徵，顯然不屬於司法權和立法權。但我們又必須將其與傳統的行政機關進行隔離，並將其與黨內事務和黨內治理進行融閤——不得不指齣的是，政黨內部治理的權力屬性亦具有行政的特徵。 
監察權究竟是基於何種邏輯推演而齣？又如何與權力劃分理論進行協調？學者們在描述行政權的時候，總是試圖調和民主製與君主製的邏輯，監察權的屬性可否推及於此？在已經成熟的3種行使權力的機構之外架設國傢監察機構，必須從民主形式上進行整體考量，重新加以設計。在這個基礎上，如何定位監察權與監察機關的名稱就尤為重要。 
第二，監察機關地位的憲法設計。監察體製改革的修憲工程既關係憲法權威，又關係監察委員會這一機構及其權力的正當性。改革涉及憲法權力配置結構的變動，通過憲法解釋（constitutional interpretation）乃至憲法建造（constitutional construction）都是無法完成的。唯有修憲方可化解其地位難題。 
全國人民代錶大會是國傢的最高權力機關，它是人民意誌的製度和機構載體，所行使的立法權匯集並錶達瞭人民的意誌。我國《憲法》第58條規定，“全國人民代錶大會和全國人民代錶大會常務委員會行使國傢立法權”；第62條第3款規定全國人大“製定和修改刑事、民事、國傢機構的和其他的基本法律”。這是相對寬泛的立法權配置條款，全國人大是否可以以此為依據製定有關國傢監察委員會的基本法律，目前正在審議的《國傢監察法（草案）》其實需要進一步的理論證成。顯然，增減權力配置的機構載體，改變國傢政體——人民代錶大會製度的基本內涵，應當是“憲法保留”的項目，它需要有明確的憲法依據，國傢監察法亦需要明確的憲法授權。 
同時我們也要清醒地意識到，當我們的中央國傢機構轉變為“一府兩委兩院”，而憲法卻沒有相應的國傢機構條款，會是何種局麵。它對於國傢監察委員會的存續及其權力行使乃至權力的限製也都是極為不利的。 
與之相關的一個問題是采取何種修憲形態。針對憲法文本進行細緻考察，監察委員會的修憲條款可高達40餘條並需增加一節，此為大修；最簡單的修憲方法僅為一條即授權條款，此為小修。然而，大修傷害憲法權威，小修卻正當性不足。如此兩難並不容易抉擇。如若小修，則需要配閤更為翔實的修法方案；如若大修，主要製度框架和原則需在憲法中加以明確。摺中方案是盡量減少針對已有條款的刪節、調整，主要增加有關監察機構的正當性及其授權的部分條款。現在看來，大修並不適宜，小修亦有不足，如能“中修”，輔之以詳盡立法，或較為適宜。 
第三，監察機關目標的憲法設計。監察體製改革必須以保障人權為目標。盡管建設憲法工程會更強調憲法作為國傢組織法的一麵，但人權保障作為根本目標已深入憲法，這也符閤人民製定憲法的基本齣發點。既然如此，我們選擇一種製度形式，設計一類國傢機構，必須要堅持人權保障的原則，以保障人權為根本目標。 
當然，權力的配置與行使在實現人權保障之目標方麵存在不同的路徑，也有不同的階段。監察機關承擔反腐敗的責任，反腐敗可以說是一種間接的實現人權之目標的方式。但關鍵在於，在這個過程中如何防止國傢“依法設置”的權力與憲法原則相衝突。對國傢權力機關及其行使權力的方式劃齣邊界——設定基本的規則、明確嚴密的程序，其目的也在於此。這個時候，我們不能假定權力不會恣意行使，不會被濫用，不會為瞭達成短期效益而傷害製度之根本。麥迪遜說：“如果衝動和機會巧閤，我們深知，無論道德或宗教的動機都不能作為適當控製的依據。”這一判斷可謂經典，於是麥迪遜設計瞭一種分權製衡的政體，同時也是溝通民主與法治的政體。 
國傢監察委員會所實現的“全覆蓋”，其權力所涉對象範圍是非常廣闊的，既包括所有的中共黨員，又包括所有的公職人員，乃至企事業單位成員，從人口數上進行估算或高達億萬之眾。影響麵如此巨大的國傢權力，從其性質上看又是一種具有直接強製力的權力，必然會産生如何約束以及如何平衡相對人對抗性權利的問題。它們恰是國傢監察立法的原則性問題，也應該是《國傢監察法（草案）》的主要內容。從這個角度來看，授權條款寫入《憲法》，組織條款寫入《國傢監察委員會組織法》，而將權力行使方式與邊界的條款、人權保障條款寫入《國傢監察法》，是一種較好的立法配閤方式。 
第四，監察機關結構的憲法設計。必須厘清國傢監察機關與其他國傢機關的關係，包括其與執政黨的關係，讓憲法設計的社會主義民主形式得以正常、有效運作。它主要涉及3個問題：其一是黨政關係問題；其二是監察機關與人大及其常委會的關係問題；其三是監察機關與司法機關的關係問題。 
就國傢機關之間的關係而言，將監察委員會置於人大製度之下，它與其他國傢機關的關係主要錶現有二：一是基於民主集中製而形成的監察委員會與同級人大的關係；二是在“一府兩院二委”的國傢機關構架中，監察委員會與“一府兩院”的關係。 
作為國傢機構組織原則的民主集中製，其內容體現在國傢權力機關和其他國傢機關的關係上，就是遵循其他國傢機關由民選的國傢權力機關産生，對其負責、受其監督的原則。依此邏輯，在監察委員會與人大的關係上，即為監察委員會由人大産生，對人大負責，受人大監督。然而，我們所設計的監察機關的監察對象是全覆蓋的，即人大也在監察對象之列。這就産生瞭“監察全覆蓋”與“監察委員會受人大監督”的邏輯關係難題。如何解決此一邏輯上的“悖論”無疑是改革麵臨的難題之一。 
通常來說，代議機構的自律與自治是代議政治的基本原則，國會議事自治之目的在於“確保國會行使職權的自主性與獨立性，使免於受其他國傢機關之乾預”。在監察委員會與“一府兩院”的關係上，主要錶現為監察委員會在法律規定的範圍內有權對它們進行監督，但法院與檢察院依法獨立行使審判權與檢察權，不受監察委員會的乾預。 
目前，正在如火如荼推進的司法體製改革是一個“馬拉鬆式”改革，它經過瞭長期的醞釀、討論，亦有多重反復，取得當下的成果頗為不易；而監察體製改革“橫空齣世”，直接涉及檢察院的定位及其權力行使，它必將影響司法體製改革的方嚮和效果。在未來的政治改革進程中，司法改革依然扮演相當重要的角色，統籌考慮甚至協調兩者之間的權責關係，也是建設憲法工程時的必要任務。 
中國憲法學必須麵嚮現實，這是憲法學者在迴應改革尤其是政治改革的具體問題時的一種強烈感受。改革的話語持續瞭已近40年，40年來的改革成效可以說是非常顯著的。秉持改革的理念建設中國的憲法秩序，必然會有一種現實主義的乃至實用主義的憲法學觀念。然而，長期以來，我們的學者恰恰忽視瞭這種憲法學，忽視瞭對這些憲法現象的研究。立足於立憲基本價值、基本原則和製度共識的理論研究做得不夠，迴應改革難題、解決具體問題的製度研究做得也不夠。 
毋庸諱言，中國憲法學已經到瞭研究轉嚮的時機。迴顧憲法學的發展曆程，在20世紀末21世紀初，一種重視憲法文本的觀念深刻影響著理論界，先後湧現齣憲法解釋學、規範憲法學、憲法司法化、憲法釋義學等不同主張，也引發瞭有關憲法權威和憲法實施的深刻討論。盡管這些論述的內容或有差異，但都或多或少地吸納瞭重視憲法文本的觀念。“認真對待中國憲法文本”就如同一種宣示，試圖迴答“人們錶麵上都承認憲法的重要性，但在實際生活中憲法文本沒有受到足夠的重視”的問題。在很長的一段時間裏，中國憲法學寄期望於強調文本的重要性並通過文本解釋達到發揮憲法效力的目標。然而，由於缺少對憲法發揮效力與功能的正確理解，這種理論路徑走嚮瞭過分強調法律形式主義的窠臼之中，突齣錶現為嚴格釋義學的興盛並且占據主導地位。 
單單重視憲法文本並不能完全解決中國的問題，甚至不能正確理解我們的憲法以及憲法現象，更不要說憲法秩序的建設。那些本質性問題在文本主義的喧嚷之中逐漸被忽略。我們的很多問題都不是純粹文本性的，而恰恰是麵嚮現實的——基於現實也作用於現實。在現代政治文明中，憲法的地位是明確的，憲法的功能也是明確的，憲法發揮效力的方式也是有跡可循的。我們要搞憲法，就是要建立憲法秩序。從這個角度來看，憲法有它的調整領域，有它的對象，也有它的作用方式。與國外相比，差異主要是製度和方式的選擇。在改革過程中有沒有憲法的問題？我們要不要建立憲法秩序？如何建立憲法秩序？這些問題正是中國憲法學的任務。 
重視憲法文本的理念非常重要。這是憲法學賴以存在的基礎，也是我們建立憲法秩序時必須要有的理論準備。從這個意義上說，圍繞“規範—解釋”展開的理論，是極具價值並且十分必要的。然而，“規範—解釋”卻不是憲法學的唯一問題，重視文本也不是憲法學的唯一取嚮。換句話說，中國憲法學不能僅停留在重視文本之上，不能陷入全然的形式主義窠臼之中。筆者認為，作為一門成熟的繁榮的學科，我們還要在文本主義尤其是形式主義的憲法學之外，發現適應中國現實需要的、解決中國現實問題的憲法學，這就是一種麵嚮現實的理念。 
麵嚮現實的中國憲法學，這是筆者希望同中國憲法學同行尤其是年輕的憲法學者所分享的研究理念。它是一種立基於現實主義和實證主義的憲法觀，能夠迴應落實憲法、建成憲法秩序的需求，能夠發現塑造政治秩序的憲法和憲法塑造政治秩序的功能。形式主義與現實主義的流派論爭由來已久，這個問題對於國傢來說尤為重要，為什麼呢？因為我們遲遲沒有通過某種違憲審查製度將文字上的憲法轉換為動態的理想型的“規範性憲法”。換句話說，通過解釋學尚無法實現塑造憲法秩序的目標；即便是有瞭違憲審查製度，它也不是憲法秩序和憲法發展的全部。建立某種形式的違憲審查製度十分必要，它一直都是中國憲法學的理論任務。但在此之外，我們還有很多任務要完成。至少，中國憲法學不應當是單一的文本主義觀念或者說是形式主義主導的路徑，而應當是兩種取嚮並存且多元的狀態，是形式主義和現實主義都有其強烈責任感的狀態。理念是十分寬泛的。在麵嚮現實的理念之下，我們還可以發展齣很多新的理論、範式和具體的研究方法。針對改革，針對民主的設計和民主的維護，憲法工程學就很有必要，它當然不同於憲法解釋學，但亦不等於憲法學的全部。總而言之，中國憲法學還有很寬泛的領域需要我們去研究，這個時代正是憲法學的時代。 
國傢監察體製改革屬於國傢政治體製改革範疇，涉及問題重大且復雜。深化監察體製改革相關問題研討，有利於重大改革事項的科學民主決策，本書齣版僅供決策機關參考。 
秦前紅 
2017年11月11日

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