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内容简介

　　本书从香港特区的总体层面与重点领域层面探讨了香港信息公开制度的发展沿革、制度现状、社会争议与制度不足，以及公职人员利益申报、城乡规划、公共卫生、环保、慈善等核心信息公开领域的实践情况，试图揭开香港如何在没有制定信息公开法律、明确承认知情权的情况下，实现透明理念的贯彻并获得较高评价的奥秘；同时也针对一直以来对香港信息公开制度优于内地的片面感受，通过对其制度不足与顽疾的呈现，展现更为全面而真实的香港信息公开实践面貌。

作者简介

　　刘恒，经济学博士，法学博士后，中山大学法学院教授，博士生导师，中山大学公法研究中心主任，港澳与内地合作发展协同创新中心首席专家；兼任广东省法学会行政法研究会会长，广东省法学会法律风险管理研究会会长等职；长期从事行政法学及立法研究。
　　黄泽萱，法学博士，中山大学法学院副研究员，中山大学公法研究中心研究员，美国加州大学伯克利分校访问学者，美国富布莱特项目奖学金获得者。主要研究政府信息公开、风险规制、行政法治等，主持国家社科青年项目“风险行政法视野下的行政决策研究”等，在《行政法学研究》、《暨南学报》（哲学社会科学版）、《江苏社会科学》等核心期刊发表论文多篇。

目录

第一部分制度背景：信息公开的制度基础和制度价值
香港信息公开的制度土壤——香港政治体制概述／3
香港信息公开权利理论基础——知情权与信息公开制度／18
第二部分制度总论：香港信息公开制度的现状与进展
回避法定知情权的开放政府——香港特区政府信息公开制度评析／27
论制定香港信息公开法／66
档案管理和开放视角下的香港信息公开制度探讨／91
第三部分制度分论：香港各领域的信息公开制度研究
政府信息公开研究／107
论香港的利益申报与公开制度／107
香港公职人员申报投资制度研究／128
城乡规划的决策困境与公众参与
——香港城市规划公众咨询制度的介绍与借鉴／145
社会规制信息公开研究／162
全球健康治理中的政府信息公开制度研究
——内地及香港的公共卫生危机应对机制的比较分析／162
中国香港地区环境信息公开制度研究／176
经济规制信息公开研究／185
粤港电子签名证书互认制度的信息共享研究
——评介《粤港两地电子签名证书互认办法》／185
“适合度准则”视野下的香港保险信息公开法制／197
社会组织信息公开研究／223
自律与他律：香港慈善组织的信息公开机制研究／223
香港学位信息公开制度研究／242
第四部分制度总结：香港信息公开制度发展的全球背景与制度总结
制度总结：全球视野下香港信息公开制度的反思与展望／261
附录
见证进步——全球信息公开事例汇编／288

前言/序言

　　编者序
　　信息公开是第二次世界大战以后行政法治发展的重要方面，已成为当代公共行政的重要原则。2002年，《广州市政府信息公开规定》首开中国内地信息公开立法之先河，此后，全国范围内的信息公开立法活动以及相关研究活动在社会各界的推动下逐步展开。2007年，《政府信息公开条例》颁布，推动中国内地信息公开工作迈上新的台阶。十余年来，学界对内地信息公开制度的理论研究不断深入、研究领域逐步扩大、研究方法日趋多样、研究成果日益丰富，“让权力在阳光下运行”的理念已经深入人心。
　　然而，与探究内地信息公开制度汗牛充栋的论著相比，目前内地学者对香港信息公开制度的关注少之又少，能检索到的核心期刊论文仅有寥寥数篇，书著则暂时未见出版。在落实推进粤港澳大湾区城市群发展战略，推动粤港澳深化合作以及对接“一带一路”建设的大背景下，香港特别行政区肩负着建设成为两地深度合作示范区、21世纪海上丝绸之路重要枢纽的独特使命，对香港信息公开制度进行研究的重要性也由此体现。香港信息公开制度在整个亚太信息公开制度体系中有着十分重要的地位，这不仅体现在其高效而透明的制度理念上，还体现在其丰富而多彩的制度实践上。我国内地的信息公开建设，也离不开对香港的参考与借鉴。正是基于此，我们觉得有必要将现有研究成果汇总，再集中科研资源予以深入，专门研讨香港信息公开制度。
　　资讯自由、新闻自由和市民的知情权是香港社会的核心价值，近年来，香港特区政府和公共机构的透明度不断提高，香港市民向政府索取资料有一套行之有效的工具与制度。根据2015年世界正义工程法治指数的发布结果，香港特别行政区在“政府公开指数”项目中获得0.63分，在全球接受评估的102个国家或地区中排名第24，在东亚太平洋地区15个国家或地区中排名第5。“开放、自由”成为香港的形象名片之一。然而，香港至今却仍未制定信息公开的相关法律，仅以1995年通过的《公开资料守则》作为规范。《公开资料守则》仅仅是一项行政安排，并非一部法例，不具备法律效力。并且，相比加拿大讨论了十七年才制定生效的资讯自由法，香港的《公开资料守则》从议案提出后仅花了十五个月就付诸实施，显得十分仓促。更为重要的是，《公开资料守则》并未真正强化政府问责以及促进公众参与公共决策，而这些，恰恰都被视为构成一个“开放政府”的必然要素。
　　全球的信息公开法制经过了一个漫长而复杂的发展历程，信息公开从萌芽到开枝散叶并非一蹴而就，更不是一帆风顺的，香港的信息公开制度亦是如此。因此，研究香港的信息公开制度，必须具备全球化的视野，关注香港信息公开制度诞生于一个怎样的全球背景之下、香港的信息公开制度有哪些优势与不足、全球信息公开法制的迅速发展又给香港的制度变迁带来了怎样的契机和挑战等问题。为此，本书将从香港特区的总体层面与重点领域层面介绍、评析和探讨香港信息公开制度在全球视野下的进展情况，通过梳理香港信息公开制度的发展沿革与现状，在对制度不足的反思和对全球背景的关切下展示香港信息公开制度的发展。
　　《香港信息公开的制度土壤——香港政治体制概述》与《香港信息公开权利理论基础——知情权与信息公开制度》是本书的开篇之作，介绍了香港信息公开所扎根与生长的制度土壤以及权利理论基础。首先依次探讨了《香港特别行政区基本法》框架下确立的香港政治体制的基本面貌（行政主导制）、香港特区政府的职能定位（“小政府、大社会”）与治理模式（“半行政、半自治”），以及香港信息公开的核心制度（《公开资料守则》、申诉专员调查制度）；对香港信息公开所面临的挑战进行研究，指出《公开资料守则》、申诉专员调查制度等香港信息公开核心制度本身存在的问题，以及信息公开的制度土壤亦即香港政治发展所存在的隐患；展望了香港信息公开未来的发展趋势。其次，对香港信息公开权利理论基础“知情权”进行探讨。知情权是权利主体对信息的获得、复制、传播、处理加工及司法请求等的过程。宪政理论、人权理论对知情权已经有许多深刻的论述，该文转换思路，从信息社会视角进行推导，发现所得出来的结论，与宪政理论、人权理论所推导出来的结论是殊途同归的。知情权的义务主体肩负了通过信息公开，保障权利主体相关权利的义务，而促使义务主体履行信息公开义务通用及有效的方式是信息公开的法治化。
　　《回避法定知情权的开放政府——香港特区政府信息公开制度评析》以香港居民的知情权不受立法保障与香港特区政府“开放、透明”的形象存在反差为问题视角，试图通过分析《公开资料守则》的法律性质、实施情况，以及维持香港特区政府透明度的其他辅助机制，探究这种矛盾现象。首先，该文梳理了涉及政府信息公开的各种法律规范，认为尽管《公民权利和政治权利国际公约》与《香港人权法案条例》隐含有公民的“获取信息权”，但未能转化为实在法承认的获取政府信息的权利；分散的单行法律，则在不同程度上规定了获取特定范围或者性质的政府信息的权利；至于不属于法律渊源的《公开资料守则》，则授予公民一般的获取各种政府信息的资格。其次，论述了公民获取政府信息受阻时的救济途径。公民无法强制行政机关披露信息，基于《公开资料守则》所享有的获取政府信息的资格不是一种严格的法律权利。另外，尽管申诉专员在客观上能够对信息公开的行政决定进行全面深入的审查，对扩大公开范围持能动和进取的态度，但救济同样缺乏法律效力。再次，文章检视了《公开资料守则》的实施效果，参考从各国知情权立法中总结出来的原则，对香港特区政府信息公开制度提出批评。接着辨析香港特区政府透明度得到好评的原因，描述辅助公众获取重要政府信息的机制，尤其是新闻自由和立法会的质询制度，也指出这些机制的局限性。最后，总结了香港经验对内地的启示意义，提出在明确订立公民获取信息不受资格限制、不需说明申请原因的原则，给予知情权以明确、完整的保障等方面内地可以学习香港，并且，在知情权的救济方面，内地可以从香港申诉专员的审查思路和法律解释方法中吸取养分，而最值得内地重视的，是香港信息公开辅助机制的设计。
　　《论制定香港信息公开法》围绕《公开资料守则》研究香港公开透明框架的基础制度，论述了香港信息公开法的出台具有必要性和正当性。颁布于1995年的《公开资料守则》作为政府内部指引，因没有法律效力、涵盖范围狭隘、没有提供救济等问题广受诟病，制定信息公开法和档案法的呼声在香港日益高涨。从经验借鉴的视角看，香港制定《公开资料守则》时的参照国——具有浓厚保密行政传统的英国已经顺应国内的立法呼声制定了信息公开的法律；从实践必要性的角度看，香港过去几年的实践经验表明，在缺少一部信息公开法的情况下，香港民众通过民主手段获取资料的成本更高，耗时更久；从理论正当性的角度看，香港居民享有正当的知情权，而政府具有通过立法保障该权利的责任。
　　《档案管理和开放视角下的香港信息公开制度探讨》追问和探讨目前香港以行政规则为主导展开的公共机构的档案管理、档案开放情况。截至目前，香港地区没有一部法律层面的档案法，档案管理和公开的基本依据来自行政安排，即《政府资料档案（取阅）则例》、《公开资料守则》以及《档案管理的强制性规定》等行政规则。香港特区政府档案处的权力有限，难以有效监控公共机构的档案工作，并且缺乏对于档案违规的有效制裁机制；此外，还存在档案资源分散，档案移交和管理不规范等问题。该文提出，尽管不少国家和地区制定了档案法，但当前在香港地区制定档案法的必要性值得商榷，因为民众对档案利用的直接需求并不旺盛，投入过大的成本并不经济，且从法的实现来看，可能遭遇困境。
　　《论香港的利益申报与公开制度》从主体的角度梳理了香港现行利益申报制度，重点论述了行政机关公职人员的利益申报制度。香港利益申报制度有如下特点：制度安排复杂细致但抽象性差，指导思想注意公共利益和个人隐私的平衡，看重动态利益冲突的防范，对接受利益规范详细且采取事前审查模式，利益申报制度中行政长官角色特殊，对申报后的处理采取多层次的上级负责制等。而香港利益申报制度对内地的启示在于：制度启动需要选择合适的政治时机和方式，可以考虑通过制定“利益（财产）申报与公开法”建构制度，建立公开申报与保密申报并行的制度，建立静态申报与动态申报相结合的申报体系，以及明确处理主体的独立地位、建构完整责任体系。
　　《香港公职人员申报投资制度研究》对香港申报投资制度的发展、功能定位与制度内容进行了研究。实务中，香港公务员事务局会根据实施过程当中碰到的难题，不定期地对现有的申报投资制度进行检讨与修订，使得这一制度能够更好地发挥作用。香港申报投资制度在制定与实施过程当中呈现出以下的特点：合理的制度理念，正确的制度认知，具体的制度指引，以及适时的制度检讨。而我们对于申报投资制度需要有一种正确的认知，既不能够低估这一制度的价值，也不应高估其价值，并且需要注意到：相关制度需要在三个方面取得相对的平衡，包括在隐私与公益之间取得平衡，在抽象与具体间取得平衡，在动态与静态间取得平衡。这对内地借鉴香港的申报投资制度具有启示作用。
　　《城乡规划的决策困境与公众参与——香港城市规划公众咨询制度的介绍与借鉴》首先提出了在城乡规划中，相比专家日益凸显的地位，公众的角色显得模糊甚至缺失的问题，在此基础上探讨了香港如何建构一个包容公众、专家、政府各方意见的城乡规划决策机制。香港通过管理体制的分权实现权利保障、城市规划委员会提高公众决策地位、过程信息公开实现各方规划信息对等、组织的依托优化公众参与效果等机制设计，促使城乡规划的专业性特征得以包容公众的意见和利益。这对内地的经验是，应当逐步推进公众参与的深度和广度，实现城市规划过程信息的公开，推进规划委员会制度建设，以保证我国公众参与制度创新真正将公众利益落到实处。
　　《全球健康治理中的政府信息公开制度研究——内地及香港的公共卫生危机应对机制的比较分析》首先分析了政府信息公开与公共卫生应急处理的关系，认为在治理突发公共卫生事件中，信息沟通有着重要的作用。具体而言，公共卫生和传染病防控的知情权保障是政府信息公开的重要依据，而且专业领域的信息公开是社会秩序稳定的内在需求。通过对内地与香港在应对“埃博拉”疫情过程中的信息公开比较，认为内地所公开的信息还停留在基本的公共卫生财政支出所占比例等方面，无法让公众了解具体支出在哪些领域，也无法让公众知晓公共卫生基础设施和高级设施的情况，信息公开透明度不足。与此同时，香港也并非具有完全开放的信息公开体制，在法律规定的范围内，信息公开的程度是不能违背公众的利益而进行的。该文最后提出，虽然内地和香港的政治体制不同，但是站在国家的角度，我们可以以香港为经验，建立一个信息不断公开透明、科学理性、常规化、制度法治化、全球共享的阳光政府。
　　《中国香港地区环境信息公开制度研究》剖析了香港地区环境信息公开制度。香港环境信息公开的制度建设走在世界前列，其公开范围广泛、公开标准严格、公开主体多元、公开意愿强烈、救济途径全面。香港地区环境信息以公开为原则，以不公开为例外，过程中严格遵从真实性、完整性、及时性、具体性、公益性的公开标准，构建了相对完整的综合性标准体系；并且，特区政府从积极不干预主义出发，最大限度地发挥市场调节机能，维护香港自由港的地位，从重视经济发展转变为充分重视环境保护，形成了环境局、环境保护署与环保经理、社会组织等治理主体的多元互动格局。环境信息公开尤其是主动公开层面是对政府的职责要求，而强制性的环境信息公开对企业而言则是一种法定义务，而在强制性信息公开之外，香港也正逐步推行企业的自愿性信息公开。香港在空气污染管制、水污染管制等环境保护方面规定了上诉委员会制度，有助于实现对环境信息公开的法律救济，此外，香港积极保护公众的提出批评建议、申诉、控告、检举、举报等权利。
　　《粤港电子签名证书互认制度的信息共享研究——评介〈粤港两地电子签名证书互认办法〉》研究的是粤港两地持有不同电子签名认证机构颁发的证书的当事人进行交易时所产生的交叉认证问题，属于跨境交叉认证研究的范畴。2012年，《粤港两地电子签名证书互认办法》发布，开启了跨境电子签名证书互认以达成共同协议的方式实现区域统一的模式。由此，粤港两地以“框架性意见”为基础，采取签订区域性协议的方式，在证书互认方面达成最低技术标准，制定相应的互认程序规则，以确保分别获得粤港两地资格核准的电子签名机构签发的证书在粤港两地均有法律效力，实现电子签名证书的流通性。“互认办法”在尊重两地各自法律的基础上，开启了通过寻求最低技术标准达成可接受的、具有操作性的共同协议，实现跨境电子签名证书互认方式的区域性统一，这对今后在具体问题上解决内地与其他法域的区域性法律冲突意义重大。
　　《“适合度准则”视野下的香港保险信息公开法制》考察了香港“地下保单”问题（香港保险公司向内地销售的未获保监会认可的保险，出险后消费者必须前往香港理赔而无法在内地获得理赔）中所产生的“销非所需”现象，论述了英美法系所创制的“适合度准则”，认为信息公开是公民监督保险公司是否遵循“适合度准则”的制度基础，如若没有充足的信息，保险经营者与保险购买者都难以判断保险产品设计、经营策略及保险诉求是否具有适合度。而经过探索，香港保险信息公开法制已经着力于践行“适合度准则”，提升保险产品设计的适合度，提升经营策略的适合度，提升保险诉求的适合度。反观内地，也已经存在体现“适合度准则”精神的规范性文件，但消费者披露保险公司经营状况、保险经营活动信息的机制却未得到有效实施。因此，通过内地与香港法律制度的“共时性比较”，可以发现从践行适合度准则的角度而言，内地的信息公开制度需要“历时性更新”。
　　《自律与他律：香港慈善组织的信息公开机制研究》介绍了香港慈善组织“自律”与“他律”平衡的经验。该文首先探究了慈善组织信息公开的内在逻辑——慈善组织的“公益”性质决定了国家对它的监管要比对营利性组织的监管更为强劲，也决定了社会公众对它的监督要比对营利性组织的监督更为有力。在这样的逻辑理路下，香港慈善组织信息公开机制的具体设计为：慈善组织会计准则和有关法律规定了强制要求公开的信息，慈善组织必须按照法定的要求进行公开；同时，为了获取资源，慈善组织往往会进行自愿性的信息公开。而香港特区政府部门（登记管理机关和业务主管机关）会根据法律的要求对慈善组织的信息公开进行内容和形式审查，第三方独立机构（评估机构）、其他利益相关者则借助于各种传播媒介进行信息交流与共享，由此扩大慈善组织信息公开的效应。在对信息进行分析并交流共享之后,政府部门、第三方独立机构、其他利益相关者会形成各自的分析结论，并根据修正后的结论对慈善组织做出奖励或惩罚的决策，由此而形成了一种基于信息公开的激励和惩罚机制。香港慈善组织信息公开机制设计对于内地的启示主要在于：应当明确慈善组织的定位，应当培育发展独立的第三方机构等社会组织，应当继续发挥新闻媒体等社会公众对慈善组织信息公开工作的监督作用，还应当重视税务对慈善组织信息公开的监督作用。
　　《香港学位信息公开制度研究》以香港学位行政管理部门向学位授予单位提供信息，学位行政管理部门要求学位授予单位（或学位授予单位依法应当）向公众披露信息的制度为研究对象，描绘了香港学位信息公开制度法律体系协调而完整、符合公众需求、救济方式独特等特色；此外，还具有以下特色：一是大学条例与内部文件对香港的信息公开立法形成了补充，二是香港公民具有自觉披露学位信息的意识。虽然香港的学位信息公开制度没有专门对应的成文法，但是其依据《公开资料守则》所开展的学位信息公开实践经验值得内地参考。内地在根据香港的经验创制、完善自身的学位立法后，可以与香港进一步探讨两地学位信息共享法律机制的构建方案，以充足、准确的信息推进两地的合作办学事业。
　　《制度总结：全球视野下香港信息公开制度的反思与展望》在考察了信息公开的全球发展趋势和典型国家的经验基础上，探讨香港信息公开制度在全球信息公开背景下的地区特色、不足及发展方向。基于对《公开资料守则》模式与资讯自由立法模式的比较，推断得出“民主政治”要素决定了知情权法定的必然性，因此《公开资料守则》必将被资讯自由法例所取代的结论；基于对政府部门与公营机构的性质界分，得出公营机构具备公共行政特征的结论，因此，在香港未来的立法中，公营机构也应当被纳入资讯自由法例的调整范畴中，不过其受法律的束缚程度相较于政府部门更为宽松；基于正视、缓和知情权与隐私权矛盾的考虑，推断香港应当设立资讯专员公署，有效整合资讯自由与私隐保障两方面的内容，全面负责资讯自由工作的监察。
　　此外，本书还整理收录了若干具有典型意义的信息公开案例，范围涵盖土地、规划及拆迁信息公开，就业、户籍等平等权信息公开，交通信息公开，卫生计生信息公开，教育信息公开，价格、收费信息公开等，是为见证信息公开的进步，也为学者们的研究提供相关素材。
　　本书的出版得益于教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（“香港信息公开制度研究”，10JJDGJW013）和中山大学港澳珠三角研究中心的资助，在此表示感谢。希望本书的出版，能够抛砖引玉，推动学界关于香港信息公开制度的研究，也为目前已经提上议程的《政府信息公开条例》的修订贡献绵薄之力。
　　是为序。

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